Met de zaak-Slavenburg kwamen onfrisse mankementen van het corporatief strafrecht in Nederland boven tafel. Toon Kasdorp legde het uit.

De conclusie van het Openbaar Ministerie was dat de overheidsinstanties die te kort geschoten waren niet konden worden vervolgd voor de ramp in Enschede. Er is wel sprake geweest van schuld en nalatigheid, maar er was geen delictsomschrijving vervuld. De wetgever, zei de Almelose officier, heeft dat kennelijk zo gewild, anders had hij de wet wel anders geformuleerd.

Een ding is zeker, de wetgever is geen mijnheer of mevrouw die iets wil of niet wil en die heeft nagedacht over het strafrechtelijk aanpakken van overheden. De wetgever, dat is de Kroon, tezamen met de Eerste en Tweede Kamer. Hun belangrijkste werk is het maken van de duizenden wetten die jaarlijks het bureau van de minister en de werkbankjes van het parlement passeren.

Die wetten worden, in de vorm van wetsontwerpen voorbereid door gespecialiseerde ambtenaren en soms ook door commissies, die daarvoor door de minister of de Kroon worden benoemd. In die commissies zitten deskundigen, vaak afkomstig uit kringen van belanghebbenden.

Als het Almelose OM of het college van PG’s meent dat de strafwet te kort schiet op het punt van de vervolging van overheden, dan hebben ze ampel gelegenheid gehad wat van zich te laten horen, in de vergaderingen van dit soort commissies waar er voldoende van geweest zijn de laatste decennia.

Het is niet dat het onderwerp niet aan de orde is geweest. Sinds de twee Pikmeer arresten is de strafbaarheid van overheden druk besproken. Iedereen die zich met strafrecht bezig houdt heeft zich in de materie kunnen verdiepen en met voorstellen kunnen komen.

Er kan niet van de minister of de Tweede Kamer worden verwacht dat zij met oplossingen voor dit soort technische vraagstukken komen. Daarvoor ontbreekt het hun aan tijd en aan gespecialiseerde kennis. Zo is het op de meeste terreinen: niet de wetgever neemt het initiatief, maar de ambtenaren die het in hun portefeuille hebben of de groepen in de samenleving die er het meest een direct belang bij hebben. De wetgever weegt de prioriteit en besluit daarna of en wanneer het ontwerp van wet op de rol van de Kamer kan worden geplaatst.

Het onderwerp strafbaarheid van overheden is een onderdeel van het probleem strafbaarheid van corporaties. Er komt in het geval van overheden nog een speciaal formeel probleem bij, dat samenhangt met de leer van de scheiding der machten maar dat kan hier voor het moment onbesproken blijven.

Het algemene probleem bij het strafbaar stellen van het handelen of nalaten van corporaties zit ingebakken in het systeem van ons strafrecht. Het strafrecht is, kort samengevat, gemaakt voor het handelen of nalaten van individuen, terwijl bovendien dat handelen of nalaten bij voorkeur plaats dient te vinden op een duidelijk te omschrijven plaats en tijdstip en het daarbij meestal ook nog bewijsbaar gericht moet zijn geweest op het gewraakte gevolg.

Wat aan het strafbare feit voorafgaat wordt dan gekwalificeerd als voorbereidingshandelingen. Soms is het zelfstandig strafbaar, bijvoorbeeld als strafbare poging of het is,, voor het geval dat derden assistentie verlenen bij een misdrijf, een vorm van medeplegen.

Het handelen van corporaties, dat men strafbaar wil stellen, wordt meestal gekenmerkt doordat het

a) niet door één individu wordt verricht, maar door meerdere individuen, terwijl in de regel, ook als er wel door één individu is gehandeld of nagelaten, de verantwoordelijkheid door meer personen wordt gedeeld;
b) gespreid is in de tijd; het gewraakte resultaat is niet op één moment tot stand gekomen maar is het gevolg van reeksen handelingen of nalatigheden op verschillende tijdstippen gepleegd, die
c) soms, maar soms ook weer niet, elk afzonderlijk onrechtmatig zijn maar ook als ze ieder voor zich onrechtmatig zijn, dan vaak op grond van uiteenlopende wetsbepalingen terwijl ze
d) meestal niet allemaal zijn gericht op het gewraakte gevolg.

Ons strafrecht is niet voor dit soort delicten geschreven en de corporatieve misdrijven laten zich maar moeizaam in het keurslijf dwingen van het op individuen gerichte strafrecht . We kennen het voorbeeld van Slavenburgs Bank[1]. In deze bank vond op grote schaal financiering plaats van criminele handelingen, waaronder witwassen van crimineel geld. Het kostte het OM weinig moeite dit te bewijzen.

Waar de Slavenburg-zaak in de meeste aspecten op stuk liep was het individualiseren en aanwijzen van de verantwoordelijken. Ook wel op het formuleren van een delictsomschrijving waarvan al de elementen aan de verantwoordelijke personen binnen de bank konden worden toegerekend.

Is dat dan nodig, zult U zich afvragen, is het niet voldoende voor de corporatie om iets strafbaars te doen, dat alle handelingen binnen haar competentie zijn verricht, ongeacht waar en door wie de handelingen zijn verricht en wie er persoonlijk voor verantwoordelijk kan worden gesteld, zolang het samenstel van handelingen als zodanig maar strafbaar is?

Dat is nodig omdat de corporaties strafrechtelijk alleen geacht worden te handelen door hun bestuurders. Handelingen van willekeurige personen binnen de organisatie kunnen niet zomaar aan het lichaam worden toegerekend. Het begrip bestuurder is wel enigszins opgerekt, zodat daar nu iedereen onder valt die feitelijke leiding geeft, maar toch, alleen een bestuurder vertegenwoordigt strafrechtelijk de organisatie. Alleen door hem of haar handelt de corporatie of laat zij na.

Men heeft geprobeerd dit probleem te omzeilen door een nieuw soort delict in te voeren, “het lid zijn van een criminele organisatie”. Dit blijkt in de praktijk alleen maar het verschuiven van het probleem te zijn. Wil een organisatie als crimineel kunnen worden aangemerkt, dan moet zij eerst een misdrijf gepleegd hebben en dan hebben we via een omweg het eerste probleem weer terug.

Eerst moet een bestuurder worden aangewezen door wie de organisatie een delict gepleegd heeft. Vervolgens moet het plegen dan ook nog doel zijn van die organisatie anders is zij wellicht niet eens crimineel. Tenslotte moet dan nog worden aangetoond dat de verdachte willens en wetens lid was van de club.

Bij de georganiseerde misdaad, die in de praktijk vaak helemaal niet op permanente basis georganiseerd blijkt te zijn, doet zich vaak ook nog het probleem voor dat het bestaan van een organisatie niet te bewijzen valt. Vaak is een bende (Octopus) niet meer dan een codenaam, die de opsporingsambtenaren gemakshalve hebben gegeven aan een aantal personen die zij ervan verdenken gezamenlijk misdrijven te plegen.

Kan een organisatie dan niet betrekking hebben op een enkel misdrijf of kan zij niet al crimineel zijn voordat een van haar leden voor een delict veroordeeld is luidt wellicht Uw volgende vraag. Het antwoord daarop is ja, dat zou misschien wel kunnen, maar het eerste staat op gespannen voet met het begrip organisatie, waar toch iets permanents in is gelegen en het tweede met ons strafrechtelijk systeem.

Anders dan veel mensen denken is het bestaan van criminelen niet iets waar het strafrecht tegen gericht is. Wij vervolgen delicten, strafbare handelingen, die gepleegd worden door personen die burgers zijn van onze samenleving of vreemdelingen. Deze burgers en vreemdelingen bezitten alle rechten die de grondwet hun toekent, tot het moment dat een delict tegen hen bewezen wordt verklaard door de strafrechter.

Pas dan is de pleger van het strafbare feit een delinquent of gestrafte. Als hij al eerder veroordeeld was is hij een recidivist. Het begrip crimineel komt in het lexicon eigenlijk alleen voor als onderdeel van het begrip “criminele organisatie”. U begrijpt het probleem: rechters houden niet van oplossingen die ‘systemwidrig’ zijn en het delict: “lid zijn van een criminele organisatie” is tot dusver in de jurisprudentie geen succes gebleken.

Betekent dit dat men in strafrechtkringen vrede heeft met het plegen van misdrijven in georganiseerd verband, waarbij tegen niemand het bewijs is rond te krijgen? Nee integendeel. De georganiseerde misdaad is doelwit nummer 1 van de opsporing en het ene spectaculaire proces na het andere vindt tegen de georganiseerde misdaad plaats.

Alleen, het lid zijn van een criminele organisatie is niet meer een delict waarvan veel succes bij de vervolging wordt verwacht. Voor het vervolgen van delicten gepleegd door overheden en andere ”normale” organisaties, die niet met het oog op het plegen van misdrijven zijn opgericht, is het betreffende artikel bovendien nooit bedoeld geweest.

Het strafrechtsysteem en de op te leggen straffen zijn bedoeld voor individuen, niet voor lichamen. Een corporatie kan men niet in het gevang stoppen, men kan haar niet arresteren en ondervragen en ook voor de reclassering is geen taak weggelegd. Men kan een overheidsorgaan een boete opleggen, maar die wordt dan weer uit de belastinggelden betaald, een tamelijk zinloze aangelegenheid.

Het straffen van bestuurders die niet ook uit eigen hoofde een delict gepleegd hebben lijkt een niet geheel correcte procedure. Het straffen van bestuurders q.q. die wel uit eigen hoofde vervolgbaar en veroordeelbaar zijn lijkt dubbel op, dus wat is de zin ervan?

De zin is in de eerste plaats het openbare proces dat plaats vindt en de veroordeling als het delict bewezen wordt. Voor veel mensen is het ceremonieel van het strafproces belangrijker dan de straf zelf. Daarnaast geeft een strafrechtelijke veroordeling de benadeelden de mogelijkheid om op betrekkelijk simpele manier een civiele schade claim geldend te maken.

Toch zijn dit geen doorslaggevende argumenten om een ernstige normschending door lichamen met het instrumentarium van het huidige straf- en strafprocesrecht te bestrijden. Voor zover de bestuurders zelf op een ernstige manier de normen hebben overschreden die we strafrechtelijk wensen te handhaven, laat die maar terecht staan à titre personnel.

Maar bestrijd daarnaast zowel in de gevallen waarin de bestuurders persoonlijk vervolgbaar zijn als wanneer dat niet het geval is, het crimineel gedrag van lichamen met sancties en procedures die wel op corporaties zijn toegesneden. Daar zou de wet voor moeten worden aangepast, want het reguliere strafrecht kent nogal wat elementen die bij de vervolging van corporaties geen rol zouden horen te spelen.

Ik noem een paar verschillen die tevens tot een verschil in benadering en strafrechtelijke behandeling zouden dienen te leiden:

a) Een lichaam heeft in tegenstelling tot haar bestuurders geen burgerlijke of algemeen menselijke rechten die op een bijzondere manier bescherming behoeven;
b) Een lichaam zou ontbonden kunnen worden, of voorzien van andere bestuurders en organen, iets wat met natuurlijke personen niet het geval is.
c) Men kan afzien van het gebruik om in het strafrecht zoals het op corporaties wordt toegepast een quasi klassieke eenheid van tijd, plaats en handeling te hanteren in de delictsomschrijving.

Er lijkt daarentegen alle reden te zijn om voor corporaties inclusief overheidslichamen, een aparte procedure op te tuigen voor zware normoverschrijdingen,
1) waarin duurdelicten kunnen worden vervolgd,
2) waarvan de elementen dus gespreid kunnen zijn in de tijd,
3) en die elementen gepleegd kunnen worden door verschillende natuurlijke personen al dan niet met een gemeenschappelijk oogmerk,
4) zonder dat altijd van persoonlijke schuld of opzet sprake hoeft te zijn ten aanzien van ieder element bij de personen in kwestie
5) en zonder dat t.a.v. van hen een zwaardere bewijslast wordt gevraagd dan thans in het burgerlijke- of in het bestuursrecht geldt.

Had een dergelijk systeem bestaan dan had in het geval van Enschede of Volendam een strafproces kunnen plaats vinden tegen de gemeente als zodanig. Dit had kunnen leiden tot een vervanging van het college van B en W of van de gemeenteraad door nieuw te kiezen organen of door een tijdelijk bestuur vanwege de Rijksoverheid zonder dat dit noodzakelijk gepaard had hoeven gaan aan een persoonlijke veroordeling van een van de betrokken politici of ambtenaren.

Het voordeel zou zijn geweest dat er wel een strafprocedure zou hebben plaats gevonden, hetgeen gewenst is bij een ernstige normoverschrijding. Het tweede voordeel zou zijn geweest dat individuen binnen de overheidsorganisatie, die aantoonbaar persoonlijk geen ernstige normoverschrijding hebben begaan strafrechtelijk buiten schot kunnen blijven.

Nu is van dat laatste tot op heden in de gevallen Volendam en Enschede toch al geen sprake geweest, maar vaak worden mensen, die evident persoonlijk onvoldoende blaam treft voor een strafrechtelijke veroordeling, toch in een strafprocedure betrokken omdat het onduldbaar wordt geacht dat een ernstige normoverschrijding van een lichaam buiten vervolging blijft. Ik denk aan de brandweercommandant en het hoofd van de luchtverkeersleiding in Eindhoven in het geval van de Herculesramp.

Bekend is het geval van de luchtverkeersleider in Zagreb, in het voormalige Joegoslavië, die daadwerkelijk veroordeeld is en in de gevangenis is terechtgekomen, hoewel hij niets anders had gedaan dan een technische fout begaan van een soort die volgens de wetten van de kansberekening regelmatig voor moet komen en die iedere verkeersleider wel eens maakt, terwijl die fout alleen door een bizarre samenloop van omstandigheden tot een ongeluk kon leiden.

Het is duidelijk dat noch het vervolgen van individuen die geen crimineel gedrag hebben vertoond, noch het achterwege laten van een vervolging ingeval van ernstige normoverschrijding door een corporatie de eerbied bij de burger voor het strafproces vergroot. Het is daarom in het belang van het goed functioneren van het strafrecht in de samenleving dringend gewenst dat er aan de herziening van het corporatieve strafrecht iets wordt gedaan.

---

1. De Slavenburg affaire is aan het rollen gekomen met het faillissement van twee bekende onroerend goed handelaren: Ton Fagel en Bob van der Sluis. De curator vond dat de bank een vreemde rol had gespeeld. Hij ondervroeg de accountant van de bank Jan Pronk en die legde tegenover hem een bekentenis af. De curator deed vervolgens aangifte. Justitie deed een inval bij het Amsterdamse filiaal. Hier werd de zwart-geld boekhouding van een aantal “prominente” klanten gevonden. Officier van justitie, mr. J. de Bruin richtte al snel het onderzoek naar de top van de bank. Het lijkt een eenvoudige zaak, nadat een van de filiaaldirecteuren verklaart: “Ik erken mij schuldig te heb gemaakt aan valsheid in geschrifte. De raad van bestuur was hiervan door rapportage van de interne accountantsdienst op de hoogte. Mij is nimmer meegedeeld anders te handelen, er is ook nimmer corrigerend opgetreden. Mocht ik schuldig bevonden worden aan deze handelingen dan is de raad van bestuur er mede schuldig aan.”
   De zwaarste straffen werden uiteindelijk uitgesproken tegen Slavenburg-employees, die in de chaos geprobeerd hadden zelf een paar miljoen achterover te drukken. De top werd nauwelijks bestraft, terwijl er geen twijfel over was dat zij op de hoogte waren dat er in het kader van de reguliere werkzaamheden van de bank strafbare feiten werden gepleegd en die niet buiten hen om had kunnen gebeuren. Het Vrije Volk: “De bekentenissen van Jan Pronk hebben Justitie rechtstreeks de weg naar het Rotterdamse bolwerk op de Coolsingel gewezen. Gebleken is dat de top van de bank overal van wist.”
   Ruud Slavenburg had als lid van de Raad van Bestuur een rapport onder ogen gehad met tachtig voorbeelden van heling, directe oplichting, niet ingeschreven hypotheken en aan- en verkopen van niet bestaande bv’s. Hij heeft toestemming gegeven voor een transactie van vier miljoen gulden met de koning van de wallen Jopie de Vries, waarbij zwart geld als onderpand diende. In wezen ging het “Slavenburg-proces” tegen Ruud en Piet Slavenburg, H. Gonggrijp en M. Veltena. Ruud Slavenburg en M. Veltena worden uiteindelijk tot lage geldboetes en voorwaardelijke gevangenisstraffen veroordeeld; H. Gonggrijp en Piet Slavenburg werden vrijgesproken. Hun schadeclaims werden toegewezen. De heren kregen hun schadevergoeding mede als compensatie voor de aantasting van hun goede naam.

---

Dit artikel over de problemen met corporatief strafrecht verscheen eerder op het Blog van Toon Kasdorp.

Meer van Toon Kasdorp vindt u hier.