De recente stap van Fred Teeven om tijdelijk buschauffeur te worden tot hij weer een baan heeft die past bij zijn voorgaande werkervaring, bracht de redactie ook navolgend essay weer terug in gedachten. Kun je zoiets vangen in regelgeving?

Minister Donner, die tegenwoordig vicepresident is van de Raad van State [1]heeft ons laten weten dat naar zijn mening hoger opgeleiden geen banen meer zouden moeten kunnen weigeren zonder hun werkloosheidsuitkering te verliezen. Ingenieurs weer op de tram dus, net als in de crisis van de jaren dertig. Max Pam vond dat de minister zelf maar eens iets onder zijn niveau moest gaan doen na zijn aftreden, dan maakte hij het ook eens mee.

Bijna alles is onder het niveau van een minister, behalve vicepresident van de Raad van State, dus toen hij geen minister meer was had hij weinig keuze, maar het is hem dus toch gelukt om niet onder zijn niveau te gaan werken, ‘voor straf’ zoals Pam bedoelde. Maar dat was het probleem natuurlijk niet. Het echte probleem is dat de ene werkloosheid de andere niet is en dat de een aan de regeling te kort komt terwijl de ander er misbruik van maakt. Er zijn mensen die misbruik maken van de sociale wetgeving onder andere door maar banen te blijven weigeren en aan de andere kant heeft Pam gelijk dat mensen niet gedwongen moeten worden zo maar alle banen te nemen die op het arbeidsbureau (CWI) staan aangeplakt.

Iemand van zestig, die slecht ter been is, zou niet gedwongen moeten worden om in weer en wind en midden in de nacht aan de weg te gaan werken. Vrouwen zouden nee moeten kunnen zeggen tegen een baan in een bordeel, als zij daar niet voor voelen. Van de andere kant is er niets op tegen dat gezonde werklozen post gaan rondbrengen, zolang ze geen nieuwe baan hebben.

Wetten en regels zijn voor iedereen hetzelfde terwijl toch de omstandigheden waarin mensen terechtkomen eindeloos kunnen verschillen en ze er bovendien allemaal anders op reageren. Het oude Chinese systeem uit de Tang-dynastie werkte in dat opzicht veel beter. Dat is het systeem dat u in de Rechter Tie boeken van de diplomaat Robert van Gulik kunt tegenkomen. Dat werkt, kort samengevat, als volgt: zoek zo zorgvuldig mogelijk uw beslissingnemers uit en laat het aan haar of aan hem over om voor ieder geval een rechtvaardige oplossing te bedenken. Gebruik de wet om hun handelen marginaal te toetsen: als ze een beslissing nemen die van de gekken is, doe er dan wat aan en ontsla dan meteen de rechter. Van de gekken is bijvoorbeeld dat de rechter zich heeft laten omkopen of dat hij voor dat hij zijn uitspraak deed een van de twee partijen niet heeft gehoord, terwijl die daar wel om had gevraagd.

Rechter is in dit verband trouwens niet zo’n hele goede vertaling uit het Chinees, want die Chinese ‘rechters’ deden veel meer dan de wet toepassen. Zij waren de ambtenaren die namens de keizer alle problemen oplosten die zich tussen burger en overheid of tussen burgers onderling voordeden. In grote lijnen speelden zij de rol van koning. Alpha male, koning in het klein, voor een overzichtelijke groep mensen. Daarbij konden zij in het algemeen naar eigen inzicht handelen. Regels dienden vooral om hun te zeggen wat ze niet mochten doen in plaats van hun voor te schrijven wat ze wel moesten doen. Met goede rechters werkt zoiets wel.

Voordeel van dit systeem is dat het in onze genen zit, want dat is het soort werk dat een leidinggevende doet in een groep van hominiden. Nadeel is dat misbruik altijd op de loer ligt. De Grieken uit de zesde eeuw v.C. woonden in overzichtelijke kleine gemeenschappen, die bij Plato en Aristoteles politeia of polis worden genoemd. Dat waren geen staten onder leiding van een dynastie, die door verovering aan de macht was gekomen. Dat waren vrijwillig aaneengesloten groepen burgers die elkaar bijstonden met het oog op de gemeenschappelijke veiligheid.

In de barbaarse landen werkten ze in die jaren nog met het systeem van de almachtige vorst, dat in Hellas tirannie heette. Bij de Grieken kwamen in de zesde en vijfde eeuw overal constituties. De wijze mannen die deze grondwetten hadden geschreven, zoals Solon en Lycurgus, stonden hoog in aanzien, zoals U bij Herodotus lezen kunt. Constituties, dat waren de wetten die de rol van de regeerders regelden en beperkten. Beslissingen waren sindsdien in Hellas openbaar. Zij werden volgens de regels van de constitutie genomen, het begin van de rechtstaat. Later in de keizertijd van Rome gingen die constituties weer verloren. In de Middeleeuwen keerde de westerse wereld weer helemaal terug naar het systeem van de barbaren, om pas na de Renaissance met horten stoten weer de richting van de democratische rechtstaat op te gaan.

Die rechtstaat beschouwen we nog steeds als de belangrijkste vooruitgang die we in staatkundig opzicht hebben geboekt, belangrijker nog dan met algemene stemmen een president kiezen en daarover te beslissen met de helft plus een. Als we het over democratie hebben dan is de rechtstaat daar onderdeel van. Maar een rechtstaat impliceert het soort regels als waar minister Donner en Max Pam het over hadden.

Als we het over de nadelen van de rechtstaat hebben noemen we wetten bij voorkeur regels, hebben we het over de voordelen dan noemen we het recht[2]. Het is in wezen hetzelfde. Beslissingen worden niet meer genomen met inachtneming van alle relevante omstandigheden maar zo, dat ze voor iedereen ongeveer hetzelfde uitpakken en voorspelbaar worden. Om ze voor iedereen hetzelfde te laten uitpakken moeten ze eerst hetzelfde worden gemaakt. Van nature is nooit iets hetzelfde, van nature zijn de dingen altijd anders.

Rechters zijn drukke mensen en ze leren efficiënt met de hun voorgelegde problemen om te gaan. De kunst is om alle feiten onder een van de standaard probleemstellingen te brengen die de wet kent en dan volgt de uitspraak van zelf. Rechters worden daar na verloop van tijd heel behendig in, Ze kunnen ook moeilijk anders. Zoals het vroeger ging: goed luisteren naar wat beide partijen te zeggen hebben, controleren of het waar is, feiten op tafel krijgen die de partijen niet uit zich zelf naar voren brengen en de wet alleen gebruiken om na te gaan of je het mag doen zoals je het als rechter zou willen doen, iedere zaak zou gemakkelijk een dag kunnen duren als het op die manier zou moeten. Dat kan volgens ons ministerie van justitie niet.

Verdachten en andere belanghebbenden bij de rechtsgang hebben daar wel eens grote moeite mee, want ze herkennen hun zaak vaak niet meer als er vonnis wordt gewezen. Ook als de kantonrechter de moeite neemt om uit te leggen waarom hij uitspraak doet zoals hij dat doet. Als hij zo vriendelijk is om uit te leggen dat het ook in hun voordeel is wanneer hij steeds zoveel mogelijk op dezelfde manier recht spreekt. Summum ius, summa iniuria[3] denken ze stilletjes en ze zijn niet tevreden.

Regelgeving is in de ogen van de meeste mensen bureaucratie, waar ze het lijdend voorwerp van zijn en ze beschouwen het als een van de dingen in het leven waar je mee moet leren leven. Dat het tegelijk de waarborg is tegen willekeur en machtsmisbruik, waar mensen in niet-westerse landen mee te maken hebben, dat realiseren er zich maar weinig. Maar het is zo, elk voordeel heeft zijn nadeel.

Dat neem niet weg dat de overheid meer zou kunnen doen om de nadelen van de onredelijke werking van regels te beperken. In de eerste plaats door zo weinig mogelijk regels te maken en in de tweede plaats door duidelijker regels te schrijven. Vooral door zichzelf de verplichting op te leggen om de onderlinge samenhang tussen de regels te bewaren.

Veel van de bureaucratie waarover de mensen klagen is een gevolg van een eindeloze opeenstapeling. Alle nieuwe regels komen terecht in een bestaand systeem, waar ze de werking van andere regels beïnvloeden, vaak op een onverwachte en onbedoelde manier. Regels kunnen anders worden uitgelegd dan ze worden bedoeld. Vaak hebben ze in het gebruik tussen deskundigen een betekenis gekregen die door niemand anders meer te volgen is en soms raakt na verloop van tijd die betekenis weer in onbruik, zonder dat de regel wordt afgeschaft. Als niemand het geheel meer kan overzien dan komt met zekerheid op den duur de chaos.

Zo is het intussen wel geworden. Niemand is meer in staat om het geheel van regels in een land te overzien, zelfs niet op het terrein waar hij zelf deskundig is. Toch zou dat nodig zijn om een rechtvaardig rechtssysteem te handhaven. Eigenlijk zou op iedere plek waar regels worden gemaakt iemand moeten zitten die het geheel beheerst van alle regels dat voor zijn of haar onderwerp geldt. Hij of zij zou de eindredactie moeten hebben van alle nieuwe regels die er gemaakt worden. Wetten die door de beide Kamers van de Staten Generaal en door de Regering worden gemaakt, zouden door deze nieuwe functionaris moeten worden gerespecteerd, dat spreekt. Maar vóór ze geldend recht worden, zouden ze wel eerst zo geredigeerd moeten worden dat ze in het bestaande systeem passen. Het parlement mag dan wel weer bekijken of de wettenredacteur zijn werk goed heeft gedaan, maar ook de kritiek leidt weer tot een eindredactie van zijn hand. Zo zou het in mijn ogen moeten.

Daarmee zouden de nadelen van het systeem niet helemaal worden weggenomen maar het zou allemaal toch beter onder controle komen. Dat het gaat gebeuren is niet erg waarschijnlijk. De overheid heeft het te druk om aan het kritisch bezien van het eigen functioneren nog ooit toe te komen.

---

1. Eigenlijk is hij de president, maar officieel is dat in ons staatsrecht de soeverein, koning Willem Alexander. De man, die in werkelijkheid leiding geeft aan de Raad, heet daarom vicepresident.
2. Gelijkheid van alle burgers voor de wet is niet het enige aspect van de rechtstaat. Belangrijker is dat conflicten niet meer met geweld worden opgelost maar door de rechter aan de hand van rechtsregels.
3. Het toppunt van recht en tegelijk het hoogste onrecht; Cicero, De officiis I, 10, 33.

---

Dit essay verscheen eerder op het Blog van Toon Kasdorp

Andere artikelen van Toon Kasdorp waarin de implicaties van regelgeving aan de orde komen vindt u hier.