De ontwikkelingen in het staatsrecht sinds de Franse Revolutie hebben geleid tot een volkomen veranderde wijze waarop het bestuur is georganiseerd.

Vóór de Franse revolutie was wetgeving in de meeste landen in Europa een zaak voor de koning en zijn staf. Het parlement had er niets mee van doen, behalve wanneer het om belastingwetten ging. Vanouds raadpleegde de koning over nieuwe belastingen en retributies wel het parlement. Vaak had die raadpleging de vorm van een verzoek of bede. De discussies over deze vorstelijke beden vormen het begin van de parlementaire tradities.

De Staten Generaal stammen als instituut uit de Middeleeuwen. Zij zijn ontstaan als vertegenwoordiging van de drie standen, te weten de geestelijkheid, de adel en het deel van de bevolking dat noch tot de adel noch tot de geestelijkheid behoorde en daarom de derde stand werd genoemd: de rest van de bevolking als het ware. De derde stand werd in hoofdzaak vertegenwoordigd door een afvaardiging van de steden.

Het parlement werd door de koning bijeengeroepen om te dienen als klankbord, om geraadpleegd te worden over bestuursaangelegenheden en om hem op zijn verzoek van geld te voorzien. Vanouds had het parlement in de meeste koninkrijken een of meer Kamers, waarin namens de koning recht werd gesproken.

Omdat er geen pers en geen andere media waren was het vooral de taak van het parlement om als vertegenwoordiging van de publieke opinie op te treden. Een parlement kwam niet volgens een vaste kalender bijeen, maar alleen als de koning dat nodig vond. Er zijn koningen die nooit een Staten Generaal bijeengeroepen hebben.

Het begrip wet had in die dagen een andere inhoud dan tegenwoordig. Wetten waren bedoeld om conflicten in de samenleving te voorkomen. Als conflicten onvermijdelijk bleken, bevatten wetten de regels om ze op te lossen.

Ze hadden in principe een eeuwige geldigheidsduur. Wetten hadden betrekking op belangrijke onderwerpen die het leven van de mensen rechtstreeks raakten. Het personen- en familierecht is daar een bijvoorbeeld van, maar ook het erfrecht, het strafrecht, de eigendom en gebruik van land en andere onroerende zaken.
Wetten waren de formele documenten waarin het recht werd geformuleerd.

Dat recht bestond vrijwel altijd al eerder, in de vorm van gewoonterecht. Het kreeg de wettelijke vorm om aan het een plechtig en algemeen geldend karakter te geven en vooral ook om binnen een groter rechtsgebied de verschillende vormen van plaatselijk gewoonterecht onder dezelfde noemer te brengen.

Een koning kon niet zo maar nieuwe wetten creëren, en al helemaal niet als die wetten in strijd zouden komen met het bestaande gewoonterecht. De wetgever had vooral een taak waar het recht onduidelijk was of waar in hetzelfde gebied meer en onverenigbare vormen van gewoonterecht naast elkaar van toepassing waren. Als dit diverse materiaal eenmaal in de coutumes[1] was opgetekend, bleek vaak dat ingrijpen van de soeverein nodig was om eenheid te scheppen in wat anders een chaos zou zijn, waar niemand wat aan had.

Bestuursaangelegenheden
Dat bestuursaangelegenheden, die niets met conflictoplossing te maken hebben bij wet geregeld zouden kunnen worden, was een gedachte die voor de Franse revolutie niet bestond. De wetsvoorstellen die tegenwoordig in Nederland in de Staten Generaal behandeld worden zijn in overgrote meerderheid alleen wetten in de formele zin van het woord. Qua inhoud gaat het om bestuurshandelingen die net zo goed bij AMvB of ministerieel besluit zouden kunnen worden geregeld.

Deze bestuurshandelingen hebben de uiterlijke vorm van een wet maar zijn geen wetten in de zin van regelgeving die voor alle burgers geldt. De betekeniswijziging van het begrip wet van materieel naar formeel heeft te maken met ontwikkeling van de machtsverhoudingen tussen Kroon en Parlement. Die heeft in Engeland een beslissende wending genomen aan het einde van de zeventiende eeuw als gevolg van de Glorious Revolution.

Onder de leuze ‘no taxation without representation’, het motto waaronder de Verenigde Staten later hun vrijheid zouden bevechten, verkreeg het Britse Parlement een vetorecht op belastingheffing. Het kreeg daarmee een beslissende invloed op de uitgaven van de koning. Met dit recht als hefboom werd in de loop van de achttiende eeuw het recht op medewerking van het parlement afgedwongen bij de totstandkoming van iedere vorm van wetgeving.

Na de Franse revolutie
Na de Franse revolutie werd de wetgevende functie van het parlement ook in de meeste andere landen van West Europa ingevoerd. Wetten werden nog steeds door de koning en zijn ministers voorbereid en bij het parlement ingediend, maar dat kreeg het recht van initiatief, van amendement en van interpellatie, waardoor het een doorslaggevende invloed verwierf op het wetgevende programma en daarmee op de regering.

In de loop van de negentiende eeuw bleek dat de koning geen ministers meer kon benoemen zonder medewerking van de volksvertegenwoordiging. Een regering die daar geen vertrouwen genoot kon geen wetten meer tot stand brengen en geen uitgaven meer doen en in de praktijk dus niet regeren. De ministersploeg voerde niet langer de wil uit van de koning maar die van een meerderheid uit het parlement.

Omdat de macht van het parlement berustte op zijn bevoegdheden als medewetgever werd dat ook de weg waarlangs het zijn macht tot uiting bracht. Als het een maatregel tot stand wilde brengen zorgde het ervoor dat een wet werd aangenomen waarin dit geregeld werd.

Oudste voorbeeld van dit soort wetgeving zijn de jaarlijkse begrotingswetten. Sindsdien geldt dat het begrip wet de manier aangeeft waarop belangrijke overheidsbesluiten tot stand komen. Wet heeft nu geen andere inhoudelijke betekenis meer dan die van maatregel afkomstig van de centrale overheid. Essentieel is alleen nog dat zij tot stand is gekomen via de daarvoor in de grondwet aangewezen procedure.

Wie meent dat de belangrijkste functie van een volksvertegenwoordiging is om controle uit te oefenen op de regering en om te helpen bij de totstandkoming van nieuw recht zal dit geen onverdeeld gunstige ontwikkeling vinden. De werkzaamheden van het parlement worden in beslag genomen door wetgeving in de nieuwe formele zin, en die wetgeving is in wezen een vorm van meebesturen.

Hoewel in naam nog steeds het hele parlement bij de werkzaamheden wordt betrokken, is het als het er op aan komt de parlementaire meerderheid die de dienst uitmaakt en die dus mee bestuurt. Dat tegelijk de controle functies van het parlement in het gedrang zijn geraakt is daarom geen toeval. Het assumeren van een deel van de bestuurstaak heeft noodzakelijk afbreuk gedaan aan de klassieke functies van het parlement.

Als regering en parlementaire meerderheid tezamen besturen en de controlefunctie, voor zover daar nog vergadertijd voor kan worden vrijgemaakt, bij de parlementaire oppositie is terechtgekomen, wie schept dan recht in de oude betekenis van het woord? Wie controleert de regering als de oppositie daar bij gebrek aan tijd of aan stemmenmeerderheid niet aan toekomt?

Gemaakt door ambtenaren
Wetten zoals bijvoorbeeld het nieuwe Burgerlijk Wetboek of de Wet op de Inkomstenbelasting, echte wetten dus in de oude betekenis van het woord, worden gemaakt door ambtenaren of door commissies van deskundigen die daarvoor worden benoemd door een minister of door de Kroon. Meestal worden zij gemaakt door een combinatie van commissies en ambtenaren.

Een heel enkele keer, zoals dat in eerste aanleg het geval was bij het Nieuw B.W., wordt een algemeen geacht deskundige benoemd om een wet voor te bereiden. In casu was dat de Leidse hoogleraar Meijers. Dit komt wel de kwaliteit, maar niet de representativiteit van de wetgeving ten goede. Onderdeel van ons poldermodel is om in een zo vroeg mogelijk stadium van wetgeving alle belanghebbenden bij elkaar te brengen om zodoende een product te krijgen dat al voor de indiening bij het parlement op een zo groot mogelijk draagvlak in de politiek en de samenleving kan rekenen. Hierbij past een commissie beter dan een eenzame deskundige.

Omdat representativiteit en niet kwaliteit het belangrijkste criterium is bij de samenstelling van commissies, is ook het resultaat doorgaans beter vanuit een oogpunt van draagvlak en representativiteit dan van kwaliteit. Dit maakt de juridische kwaliteitscontrole, die wordt uitgeoefend door de Raad van State en in mindere mate door de Eerste Kamer, ter zake dienende. De berichten van de Raad vormen in het algemeen weinig opwekkende lectuur. Zij borrelen vaak over van kritiek op de wetgevingsconcepten, maar deze kritiek kan de gesignaleerde fouten vaak niet meer veranderen, omdat voor het concept al de instemming van de belanghebbenden is gevraagd en verkregen..

Eenmaal ingediend in het parlement komt het ontwerp ter behandeling in de commissies. Dit zijn groepen van Kamerleden, meestal samengesteld uit deskundigen voor bepaalde onderdelen van het regeringsbeleid, afkomstig uit de verschillende Kamerfracties. Hier wordt het ontwerp opnieuw aan een toets van representativiteit onderworpen, maar nu vanuit een specifiek politiek standpunt.
Dezelfde belangengroepen, die eerder via hun deskundigen al invloed hebben gehad bij het ontstaan van het ontwerp, hebben dat nu via aan hen verwante politici uit de fracties. In de commissies worden de politieke compromissen uitgewerkt en met het oog daarop wijzigingsvoorstellen voorgesteld in een procedure waarbij het voorstel een paar keer op en neer gaat tussen Kamer en regering. Als de wet belangrijk genoeg is volgt tot slot een plenair debat.

Het eindresultaat is een wet die doorgaans maatschappelijk breed gedragen wordt omdat ieder zijn inbreng heeft kunnen geven. In juridische kwaliteit doet moderne Nederlandse wetgeving onder voor de wetgeving die vroeger werd vervaardigd.

Terwijl als gevolg van de veranderde taakstelling van het Parlement het functionele onderscheid tussen regering en Kamermeerderheid is vervaagd is ook het verschil tussen politici, hoge ambtenaren en leiders van belangrijke maatschappelijke organisaties kleiner geworden. Ze vormen tezamen een politieke elite en de carrière van de bewoners van deze politieke wereld speelt zich vaak afwisselend in een van de drie kringen af. Van een incompatibiliteit tussen de functies is geen sprake meer. Als de Kamer als enige de regering en de regering als enige haar ambtenaren zou controleren, zou tegen deze vermenging zeker ernstig bezwaar moeten worden gemaakt, maar dat is niet meer het geval.

De controlefunctie is in Nederland en ook in de andere westerse landen vrijwel volledig terechtgekomen bij de media, een publieke functie die nog niet bestond toen het parlement de controle waarnam. Dagelijks worden door radio, televisie en tegenwoordig ook op het internet de politieke onderwerpen van de dag behandeld. De kranten doen hetzelfde nog wat gedetailleerder en gerichter. De politiek gebruikt de media om haar standpunten te formuleren en over te brengen op het publiek. De opiniemakers in de samenleving gebruiken de media om de politiek te beïnvloeden en te controleren.

Blijkt uit de media dat een politiek voornemen niet op voldoende draagvlak in de samenleving kan rekenen, dan wordt het zo geruisloos mogelijk van de agenda afgevoerd. De vrees dat politieke besluiten op kritiek en met name op morele kritiek in de media en uit de samenleving kunnen rekenen is meestal voldoende om politici van zulke besluiten te weerhouden of er in elk geval voor te zorgen dat zij niet in de openbaarheid komen.

Van de staatkundige organisatie, zoals men die na de Franse en Amerikaanse revoluties had ingericht is niet zo veel meer over. De trias politica met haar scheiding der machten zoals Montesquieu die uitwerkte in zijn l’Esprit des Lois bestaat niet meer. Alleen de rechterlijke macht is in haar oude functie gebleven. Haar invloed is misschien eerder toe- dan afgenomen. Conflicten in de samenleving worden door de rechter beslist ook als er geen wetgeving is waar hij zich op kan beroepen. De regering en het parlement zijn versmolten en vormen tezamen met sociale organisaties en de ambtenaren de Overheid. Controle wordt uitgeoefend door de media.

Wetten zijn in het algemeen geen rechtsbronnen meer in de zin waarin zij door Montesquieu zijn beschreven en vaak niet meer dan de formele manier waarop de gemeenschappelijke besluiten van regering en parlement worden geformuleerd. Het format van onze democratische regering is gehandhaafd, maar de inhoud is sinds de achttiende eeuw wel grondig veranderd.

---

1. Verzamelingen van gewoonterecht zoals het in de rechtbanken werd gesproken.

---

Dit essay over de ontwikkelingen in het staatsrecht verscheen eerder op het Blog van Toon Kasdorp