Wanneer we in een rechtsstaat leven is het niet de willekeur die regeert. Het is het de wet, waar iedereen zich op kan beroepen en die voor iedereen op dezelfde manier geldt.

De rechtsstaat werkt goed zolang de wetten duidelijk zijn en niet elk moment veranderen. Voor het goed functioneren van de rechtsstaat is het daarnaast nodig dat er wijze mensen zijn om in voorkomende gevallen te beslissen over de uitleg van de wet.

De mensen die de wet hanteren en uitleggen hoeven niet altijd rechters te zijn in onze zin van dat woord. De rechtvaardige uitvoerende ambtenaar die in de Chinese verhalen van Van Gulik “rechter” Tie genoemd wordt kon het ook. De uitvoerende ambtenaren die tegelijk ook rechtsplegers zijn, zoals bij ons vroeger de inspecteurs van belastingen, werken goed zolang hun kwaliteit streng bewaakt wordt. Dat gebeurde vroeger door hoge eisen te stellen aan de opleiding en een strenge ballotage bij de aanstelling. Ze zijn eigenlijk onvervangbaar, dit soort mensen die de bureaucratieën leefbaar maken. Maar het blijven mensen en met mensen loop je risico’s.

Corruptie en nepotisme zijn de belangrijkste van die risico’s, maar per saldo wegen die misschien toch minder dan het gevaar van een bureaucratie waar geen menselijke interventie meer aan te pas komt. Een burger verlangt niet alleen een wet maar ook een rechtsbedeling die aan zijn gevoel voor rechtvaardigheid tegemoet komt. Daar heeft hij andere mensen voor nodig die zich in zijn situatie kunnen verplaatsen.

De overheid in onze dagen is geen systeem meer van elkaar in evenwicht houdende instanties, zoals dat bijvoorbeeld in de Verenigde Staten nog wel steeds het geval is. Zij kennen daar een president met zijn regering, een congres en een hoog gerechtshof die elk eigen bevoegdheden hebben. Bij ons vormen regering, ambtenaren en parlementaire meerderheid een eenheid. De rechterlijke macht is bovendien heel gouvernementeel. Zij behoedt de belangen en de opvattingen van de overheid. Er is in wezen geen orgaan meer dat namens het volk de overheid controleert. De overheid controleert zich zelf en definieert haar eigen belangen als die van het volk.

Wetten zoals wij die kennen kunnen door het parlement en de regering naar eigen inzicht worden veranderd. Zelfs als zij in strijd komen met de grondwet is er niemand meer die daar wat aan kan doen. Wetten zijn een beleidsinstrument geworden. Ze binden de overheid alleen tot het moment dat zij ze weer intrekt of aanpast. Dat brengt een vorm van willekeur terug in de rechtstaat en het tast het vertrouwen aan dat de samenleving in het systeem stelt.

Wetgeving hoort een ieder bindende regels te bevatten die voor iedereen op dezelfde wijze gelden, ook voor de overheid. Bindend hoort niet alleen voor vandaag te zijn maar voor een berekenbare langere periode. Een burger heeft het recht en de plicht om zijn gedrag op min of meer permanente regels af te stemmen. Op regels die volgend jaar weer anders kunnen zijn, daarop vallen geen huizen te bouwen.

Als wetten er niet zijn voor de burgers maar voor de veranderlijke behoeften van de overheid, dan ontstaat behalve rechtsonzekerheid nog een ander probleem: het proces van voortdurende aanpassing ondermijnt onvermijdelijk de kwaliteit.

Een steeds veranderende wet- en regelgeving heeft een immanente neiging om ingewikkelder en onbegrijpelijker te worden. Dat is een dialectisch proces waarin de overheid en de geadresseerden van de wet verwikkeld raken. Als de burgers de nieuwe regels bezwarend vinden proberen ze die te ontwijken. Omgekeerd, als regels de burgers een voordeel geven dan verandert de samenleving haar gewoonten om van de voordelen maximaal profijt te trekken. In beide gevallen ziet onze de overheid daarin aanleiding om de wetten aan te passen. Dan wordt niet de hele wet veranderd maar alleen het “lek” gerepareerd. Maar de nieuwe tekst heeft niet alleen gevolgen voor het lek maar ook voor alle andere gevallen die niet als misbruik kunnen worden gekwalificeerd. Niet zelden ook voor de betekenis van andere wetsbepalingen. De teksten worden daardoor steeds ingewikkelder en moeilijker te lezen. Paradoxaal is het verschijnsel dat een wet die niet meer duidelijk is, vaak juist daardoor gemakkelijker te ontwijken wordt. Zo’n aangepaste wet vormt daarmee een versterkte aanleiding voor nieuwe veranderingen. Dat proces is ooit in de vijftiger jaren van de vorige eeuw beschreven en voorspeld door Dieter Bruhl, in die tijd docent aan de Gemeentelijke Universiteit van Amsterdam. Niemand nam dat toen erg serieus maar zijn voorspellingen zijn naar de letter uitgekomen.

Het proces van ontwijking en aanpassing herhaalt zich tot men besluit dat de oude wet niet meer voldoet en een nieuwe nodig is geworden. Dat helpt altijd minder dan verwacht omdat men wel de indeling van de wet wat aan kan passen en er nieuwe artikelen aan toevoegen, maar meestal de door de jaren heen gegroeide formulering van de artikelen intact laat. Dat doet men uiteraard uit vrees voor een wederopstanding van oude methodes van ontgaan en vermijden. Simpeler wordt het nooit. Men verwerkt de jurisprudentie op de oude wetsartikelen in de tekst van de nieuwe wet , waardoor die nog voller en nog onleesbaarder wordt.

Wanneer in het proces veel talent en ervaring wordt geïnvesteerd dan maakt dat de zaak niet beter maar juist erger. Dat is de reden waarom we nog altijd met een strafwet van 1881 zitten maar we sinds 1914 al vier inkomstenbelastingwetten hebben gehad. De strafwet uit 1881 is niettemin nog met enige moeite voor iedereen leesbaar. Zij is begrijpelijker in elk geval dan de inkomstenbelasting wet van 2001.

Wie niet weet hoe en waarom er wijzigingen in een wet zijn aangebracht weet als snel niet meer waar het over gaat. Ik citeer als voorbeeld een enkel artikel, artikel 3.91 uit de Wet op de inkomstenbelasting 2001. Dat is lang niet het ingewikkeldste, het langste of het onbegrijpelijkste artikel. De wet IB 2001, waar dit artikel in staat is een afgeleide van het Besluit inkomstenbelasting 1941. Het Besluit was van Duitse makelij maar heel helder en in heel wat beter Nederlands gesteld dan het hier beneden geciteerde artikel. Oordeel zelf:

Artikel 3.91. Ter beschikking stellen van vermogensbestanddelen aan een onderneming of werkzaamheid
1.Onder werkzaamheid wordt mede verstaan:
a. het rendabel maken van vermogensbestanddelen – daaronder begrepen de schulden die rechtstreeks samenhangen met die vermogensbestanddelen – door deze vermogensbestanddelen al dan niet tegen vergoeding rechtens dan wel in feite, direct of indirect ter beschikking te stellen aan een met de belastingplichtige verbonden persoon, voor zover die vermogensbestanddelen door die persoon worden aangewend voor het behalen van belastbare winst uit onderneming of belastbaar resultaat uit overige werkzaamheden;
b. het rendabel maken van vermogensbestanddelen – daaronder begrepen de schulden die rechtstreeks samenhangen met die vermogensbestanddelen – voor zover deze vermogensbestanddelen al dan niet tegen vergoeding rechtens dan wel in feite, direct of indirect ter beschikking worden gesteld ten behoeve van een samenwerkingsverband waarvan een met de belastingplichtige verbonden persoon die daarbij belastbare winst uit onderneming of belastbaar resultaat uit overige werkzaamheden geniet, deel uitmaakt;
c. het rendabel maken van vermogen op een wijze die normaal, actief vermogensbeheer te buiten gaat, zoals bij het uitponden van onroerende zaken, het in belangrijke mate door de belastingplichtige zelf verrichten van groot onderhoud of andere aanpassingen aan een zaak, of het aanwenden door de belastingplichtige van voorkennis of daarmee vergelijkbare bijzondere vormen van kennis.
2.Voor de toepassing van dit artikel en de daarop berustende bepalingen wordt:
a. met het ter beschikking stellen van vermogensbestanddelen aan een in het eerste lid bedoelde persoon of ten behoeve van een daar bedoeld samenwerkingsverband gelijkgesteld:
1°. het aangaan of het hebben van een schuldvordering alsmede het aangaan of het hebben van rechten uit een spaarovereenkomst of uit een daarmee verwante overeenkomst op een in dat lid bedoelde persoon of bedoeld samenwerkingsverband;
2°. het sluiten van een overeenkomst van levensverzekering of het hebben van rechten uit een overeenkomst van levensverzekering waarbij de in dat lid bedoelde persoon of bedoeld samenwerkingsverband als verzekeraar optreedt behoudens voor zover de uitkeringen uit die rechten anders in aanmerking zouden worden genomen als een periodieke uitkering of verstrekking als bedoeld in afdeling 3.5;
3°. het vestigen of het hebben van een genotsrecht op een vermogensbestanddeel dat ter beschikking is gesteld aan een in dat lid bedoelde persoon of ten behoeve van een in dat lid bedoeld samenwerkingsverband;
4°. het overeenkomen of het hebben van een recht een vermogensbestanddeel dat ter beschikking is gesteld aan een in dat lid bedoelde persoon of ten behoeve van een in dat lid bedoeld samenwerkingsverband, te verwerven;
5°. het verkrijgen of het hebben van een recht of een verplichting een vermogensbestanddeel te verwerven van een in dat lid bedoelde persoon of bedoeld samenwerkingsverband indien de daar tegenover staande verplichting onderscheidenlijk het daar tegenover staande recht tot diens vermogen van een onderneming of tot diens resultaat uit een werkzaamheid behoort;
6°. het verkrijgen of het hebben van een recht of een verplichting een vermogensbestanddeel te vervreemden aan een in dat lid bedoelde persoon of bedoeld samenwerkingsverband indien de daar tegenover staande verplichting onderscheidenlijk het daar tegenover staande recht tot diens vermogen van een onderneming of tot diens resultaat uit een werkzaamheid behoort;
b. onder een met de belastingplichtige verbonden persoon verstaan:
1°. de partner van de belastingplichtige;
2°. degene die ten overstaan van een notaris een samenlevingscontract heeft gesloten met de belastingplichtige;
3°. degene die voor de toepassing van een pensioenregeling als partner van de belastingplichtige is aangemeld;
4°. degene die samen met de belastingplichtige een woning bewoont welke voor hen een eigen woning is en aansprakelijk is of mede aansprakelijk is voor een schuld waarbij die woning als onderpand dient;
5°. degene, niet zijnde een bloed- of aanverwant in de eerste graad van de rechte lijn, die samen met de belastingplichtige voor het kalenderjaar kan kiezen voor kwalificatie als partner als bedoeld in artikel 1.2, tenzij de belastingplichtige aannemelijk maakt dat geen sprake is van een duurzaam gevoerde gemeenschappelijke huishouding;
6°. de minderjarige kinderen van de belastingplichtige, van zijn partner of van een onder 2° tot en met 5° aangeduide persoon;
c. indien de belastingplichtige minderjarig is, onder een met de belastingplichtige verbonden persoon mede verstaan: een bloed- of aanverwant in de eerste graad van de opgaande lijn en degene die onder een met die bloed- of aanverwant verbonden persoon als bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, wordt verstaan;
d. een vergoeding voor het aangaan van borgtocht voor schulden betreffende een onderneming, werkzaamheid of samenwerkingsverband als bedoeld in het eerste lid, aangemerkt als een voordeel uit het ter beschikking stellen van een vermogensbestanddeel;
e. onder rechten als bedoeld in onderdeel a, onder 4°, 5° en 6° mede verstaan: rechten waarvan de waarde direct of indirect verband houdt met de waardeverandering van een vermogensbestanddeel of met de wijziging van een factor, zoals de rentestand;
f. onder verplichtingen als bedoeld in onderdeel a, onder 5° en 6°, mede verstaan: verplichtingen waarvan de waarde direct of indirect verband houdt met de waardeverandering van een vermogensbestanddeel of met de wijziging van een factor, zoals de rentestand.
3.Op dezelfde wijze als het ter beschikking stellen van vermogensbestanddelen aan een met de belastingplichtige verbonden persoon wordt behandeld het ter beschikking stellen aan een niet onder het tweede lid, onderdeel b, begrepen bloed- of aanverwant in de rechte lijn van de belastingplichtige, van zijn partner of van een in dat onderdeel onder 2° tot en met 5° aangeduide persoon, indien het een in het maatschappelijke verkeer ongebruikelijke terbeschikkingstelling is. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld voor de toepassing van dit lid, waaronder regels of sprake is van een in het maatschappelijk verkeer ongebruikelijke terbeschikkingstelling.

Het bovenstaande artikel beoogt te regelen wat we vroeger noemden ‘andere opbrengsten van arbeid’. Het corresponderende artikel in het Besluit 1941 heb ik zo snel niet meer kunnen vinden maar het was heel kort en to the point. Wat het inhield was dat niet alleen inkomsten uit dienstbetrekking en winst uit onderneming belast werden maar ook andere inkomsten en opbrengsten die met beleid en overleg, met inspanning dan wel in samenhang met andere belaste activiteiten waren verkregen. Daaronder vielen bijvoorbeeld de opbrengsten van het uitponden van panden die U in het eerste lid onder letter c hierboven aantreft. Vermogenswinsten die iemand zonder inspanning en dus min of meer bij toeval in de schoot geworpen werden golden niet als afkomstig van arbeid en bleven onbelast. Er is wel wat jurisprudentie geweest op dat oorspronkelijke artikel, zodat het kennelijk niet helemaal duidelijk was, maar de meeste mensen begrepen heel goed wat het betekende en nu begrijpt niemand het meer.

Als U mij nu vraagt is dit nu echt nodig, een systeem dat onvermijdelijk steeds ingewikkelder en onbegrijpelijker wordt, dan zeg ik nee. Als de Hoge Raad zich van het begin af aan tot gewoonte had gemaakt om de wet volgens de bedoeling van de wetgever uit te leggen en op de manier waarop ieder normaal mens de tekst begrijpt, dan was het niet nodig geweest allemaal. Wetgevend werk is nooit volmaakt maar levert voor de meeste gevallen geen problemen op. De gebreken blijken eigenlijk alleen in uitzonderingsgevallen. Als de rechter zich tot taak had gesteld om zelf in zulke gevallen een verstandige beslissing op dat speciale geval gericht en de wetgever had besloten de wet verder intact te laten, dan waren we nu beter af geweest. De rechtszekerheid was in theorie misschien wat kleiner geweest, maar in de praktijk is die toch nooit honderd procent. Wat de rechter gaat zeggen in de paar echt moeilijke gevallen blijft immers altijd een gok.

Meestal is meteen duidelijk wanneer een belastingplichtige bezig is de wet in zijn voordeel uit te leggen en tegen de bedoeling van de wetgever in. Als door de uitleg van de belastingplichtige de redelijke verdeling van de belastingheffing over de betrokken subjecten wordt gefrustreerd of de opbrengst zoveel lager dreigt te worden dat de tarieven moeten worden verhoogd, dan is het duidelijk dat dit nooit de bedoeling van de wetgever kan zijn geweest. De rechter zou de poging tot ontgaan dan kunnen frustreren door de wet naar die bedoeling uit te leggen. Dat is wat ongeveer in de Wet Richtige heffing stond.

De Wet Richtige Heffing was het handvat dat de wetgever ooit, nog voor de Tweede Wereldoorlog, aan de Rechtspraak heeft aangereikt, om het ontgaan van belastingen te bestrijden. Maar de Hoge Raad vond dat de wetgever haar werk slecht had gedaan en heeft het middel genegeerd. Het dialectische pad van ontwijking gevolgd door wetsaanpassing gevolgd door wetsontwijking is nu tachtig jaar bewandeld en wij zitten nu met de resultaten.

Aan het belastingrecht is veel tijd en energie besteed zowel van de zijde van de belastingbetalers als van de overheid. Aan te nemen valt dat het daarom erger te lijden heeft gehad onder dit proces dan de meeste andere wetten, maar het verschijnsel doet zich overal voor, waar wetten de maatschappelijke positie van de burger aantasten of verbeteren. De hoeveelheid wetten die op deze manier ingrijpen in de samenleving is massaal en overal ondergaan ze in een afgezwakte vorm het lot van de fiscale wetgeving. Met zijn allen maken ze de wetgeving tot een oerwoud waar een aantal paden voor deskundigen begaanbaar worden gehouden maar waar verder iedereen verdwaalt. Dat geldt voor iedereen, inclusief de overheid die de wetten heeft gemaakt., voor zover de overheidsfunctionaris in kwestie niet zelf tot de deskundigen behoort. Wat in de wetten staat wordt nu bepaalt door twee handen vol deskundigen, een van de overheid en de ander van de doelgroep. Die twee groepen overleggen onderling in een codetaal waar verder niemand wat van bakken kan. Wie is daar per saldo mee vooruit gegaan? Niemand!

Het adagio dat iedereen geacht wordt de wet te kennen is nooit letterlijk zo bedoeld geweest, het was een bewijsrechtelijke fictie die inhield dat niemand zich erop kon beroepen dat hij de wet niet kende. Het is nu niet langer een wetsfictie, het is een farce geworden. Dat geen normale burger de tekst meer begrijpen kan op grond waarvan hij gedwongen wordt een aanmerkelijk deel van zijn inkomen aan de overheid af te staan is goed beschouwd absurd. We zijn er aan gewend en het is bij stukjes en beetjes geworden zoals het is. We komen er niet tegen in opstand en betalen de belastingconsulent om de wet voor ons toe te passen, maar het zou toch echt anders horen te zijn. Het is de kern van de rechtstaat immers dat de burger weet waar hij aan toe is en dat hij zijn eigen boontjes doppen kan. Kom daar nog eens om tegenwoordig.

---

Dit essay verscheen eerder op het Blog van Toon Kasdorp