In de Volkskrant stond een paar jaar geleden een artikel over het hoofdstuk grondrechten uit het Verdrag van Lissabon. De twee auteurs legden daarin uit waarom dat hoofdstuk niet alleen overbodig is maar ook schadelijk.

Het is eigenlijk vreemd dat deskundigen pas na afloop met dit soort kritiek komen, terwijl die tekst er toch al een paar jaar lag. Al tien jaar, om precies te zijn, sinds 2004, het jaar vóór de referenda. Door alle eigenlijke en oneigenlijke politieke bezwaren tegen de voorgestelde tekst is de juridische kritiek kennelijk op de plank blijven liggen. Het onderdeel grondrechten is daarbij zeker een van de terechte punten die aan de orde kwamen.

Voor de grondrechten bestond er al een Europees forum en ook een Europees verdrag, zoals de twee auteurs ons uitleggen. Elkaar overlappende bevoegdheden, van de Hoven in Straatsburg en in Luxemburg, gingen het gezag van beide ondermijnen, zonder dat de handhaving van de betrokken rechten daarbij gebaat zou zijn.

Of die grondrechten bij het Luxemburgse Hof wel in goede handen zijn, is trouwens de vraag. Dat Hof heeft niet alleen het recht om in twijfelgevallen zelf te beslissen hoever zijn competentie reikt[1], maar ook de welverdiende reputatie zijn bevoegdheden op te rekken waar het dit in het belang van de voortgang van de integratie acht.

Euthanasie en abortus, bijvoorbeeld, zijn twee principiële ethische kwesties, die zowel de grondrechten als de identiteit van de afzonderlijke lidstaten raken. De EU gaat daar niet over, zeiden Europese juristen. Die onderwerpen blijven een kwestie van de lidstaten. Maar de Europese praktijk leert op dat soort punten wel eens anders.

Inkomstenbelasting en vennootschapsbelasting waren ook kwesties van de lidstaten. De EU ging daar niet over volgens de Europese verdragen, maar het Hof in Luxemburg achtte zich toch bevoegd er over te oordelen. Fiscale kwesties zijn zaken die onder omstandigheden de vrijheid van het verkeer kunnen raken en daarom behoren ze tot zijn competentie vindt het Hof. Het arrest Marks en Spencer [2] is een voorbeeld, maar dat is er maar een in een reeks. Het hele terrein van de directe belastingen en van de verdragen die daarover gesloten worden, is via een omweg binnen de competentie van de EU gebracht. Zoals met de vrijheid van het economische verkeer kan het ook gaan met het grondrechten hoofdstuk. Het zou een hefboom kunnen blijken waarmee de competentieverdeling tussen Unie en lidstaten uit haar voegen kan worden getild.

Het aantal punten van kritiek op het verdrag is groter dan alleen het hoofdstuk van de grondrechten. Er is bijvoorbeeld een technisch juridisch bezwaar tegen het derde deel van het verdrag dat, voor zover ik weet, niet algemeen onderkend is.

Giscard c.s. hebben gemeend alle bestaande verdragen in het nieuwe grondwettelijke verdrag op te moeten nemen. Daardoor kan de regel van internationaal recht niet worden toegepast dat bepalingen uit oudere verdragen wijken voor bepalingen uit nieuwe verdragen die tussen dezelfde partijen zijn gesloten. Zo hebben op een simpele manier de bepalingen uit alle bestaande verdragen met de daarop gebaseerde jurisprudentie en uitvoeringsregels hun oorspronkelijke betekenis behouden, denkt men. Maar dat is niet noodzakelijk zo.

We hebben nu in de tekst bepalingen van gelijk gewicht maar ten dele met een afwijkende strekking. We zullen het daarom weer aan de rechters in het Hof van Luxemburg moeten overlaten om te bepalen wat dan geldend recht wordt. Het is vrij zeker dat we daarbij voor flinke verrassingen waren komen te staan.

Lauwe belangstelling
Buiten de kring van Eurojuristen kwam er h.t.l. pas staatsrechtelijke belangstelling voor het verdrag nadat de Raad van State had vastgesteld dat het daadwerkelijk om een grondwet ging, waarbij essentiële bevoegdheden aan de Unie werden afgestaan. Daarmee werd door de RvS waarschijnlijk vooral gedoeld op de eerder genoemde Kompetenz Kompetenz: de macht die bij de Unie kwam te liggen om te beslissen welke bevoegdheden op grond van het verdrag aan haar zelf toe kwamen en welke bij de lidstaten waren gebleven. Gezien de traditie van het Luxemburgse Hof om verdragen extensief uit te leggen, kan dit zeer wel als een beslissende bevoegdheidsverschuiving worden beschouwd. In Nederland had misschien het ondertekenen en ratificeren van het grondwettelijke verdrag om die reden de procedure nodig gemaakt die hier voor een grondwetswijziging is vereist. Die houdt onder meer een Kamerontbinding in en geen van de regeringspartijen was met dat vooruitzicht kennelijk erg gelukkig. Het referendum waaraan men zich op voorhand had gebonden, moet tegen die achtergrond worden gezien als een vorm van een staatsrechtelijk compromis. Dat het referendum zou uitpakken als het deed, had niemand in Den Haag verwacht en dat risico nam men met het Verdrag van Lissabon niet nog een keer. Ondanks dat bij het verdrag van Lissabon alleen ondergeschikte wijzigingen in de tekst van de grondwet zijn aangebracht vond men bij de Raad van State een procedure voor grondwetswijziging nu niet meer nodig.
Dat de tekst van het verdrag door de opeenhoping van oude en nieuwe regelingen moeilijk leesbaar en polyinterpretabel werd, was behalve een politiek bezwaar ook een juridische tekortkoming. In ons land zijn maar weinig deskundigen nog in staat om de tekst in zijn geheel te lezen en te begrijpen. De beleidsambtenaren die geacht werden hun politieke meesters voor te lichten over de gevolgen van het verdrag van Lissabon hebben moeten passen als ze eerlijk zijn geweest. De meesten van hen weten domweg niet wat de gevolgen zullen zijn nu deze tekst geldend recht is geworden. Het is in staatsrechtelijk opzicht de vlucht naar voren.

Het was insiders wel duidelijk dat het bestaande raamwerk van verdragen niet meer geschikt was voor het functioneren van een Unie met 28 lidstaten. Het was evenzeer duidelijk dat er geen unanimiteit te vinden was voor een efficiënte nieuwe organisatie van de Unie. Een wat onduidelijke tekst, maar met voldoende aanknopingspunten voor een autonome juridische groei, met behulp van het Hof in Luxemburg, was daarom misschien in Brusselse ogen wel het best haalbare onder de omstandigheden. Maar toch, de deels intuïtieve bezwaren die de Europese bevolking had tegen dit verdrag, hadden de Europese insiders niet horen te verbazen. De grondslagen van het Nederlandse staatsrecht worden door de Europese grondwet – en trouwens ook door een aantal al eerder geratificeerde Europese verdragen – wel degelijk aangetast.

De artt. 93 en 94 van de Nederlandse grondwet houden in dat bepalingen van internationaal recht, die door het Nederlandse parlement zijn aanvaard en op de juiste wijze in Nederland zijn afgekondigd, het karakter krijgen van algemeen de burgers bindende regelingen. De Nederlandse grondwet bepaalt tevens dat zij dan voorrang hebben boven de eigen Nederlandse wetten.
In Nederland bestaat geen verschil in rangorde tussen de grondwet en andere nationale wetten. Een latere wet die in strijd komt met de grondwet geldt niettemin. Anders gezegd: de rechter kan wetten niet aan de grondwet toetsen en dient ervan uit te gaan dat zij niet met de grondwet strijdig zijn als het parlement ze eenmaal heeft goedgekeurd.

Voor de nieuwe Europese Grondwet ligt dat anders. Die staat wel boven alle andere nationale – en Europese -wetten ook die van latere datum. Zij derogeert, zoals dat heet, aan de gewone Nederlandse wetten inclusief de bepalingen van de Nederlandse Grondwet. De Nederlandse en de Europese rechters toetsen de Nederlandse wetgeving aan de Europese regelgeving en geven bij strijdigheid voorrang aan de Europese.

Internationaal recht
Dat is niet nieuw, want ook de bestaande Europese verdragen en richtlijnen zijn al bepalingen van internationaal recht en staan daarom boven de eigen Nederlandse wetgeving. Het verdrag van Lissabon brengt wat dat betreft eigenlijk niet zoveel nieuws, al is het aantal terreinen waarop Europa het voortouw gaat nemen wel weer uitgebreid.

Wat belangrijk is, is dat de nieuwe grondwet als staatsrechtelijke vormgever van de Unie geen eindpunt is maar een begin. Het vetorecht van de lidstaten wordt ingeperkt, het nieuwe grondwettelijke verdrag kan in de toekomst worden aangepast met gekwalificeerde meerderheden, bestaande uit een meerderheid van lidstaten en burgers van de EU. Wat dit betekent is dat naarmate een land meer inwoners heeft zijn stem onder omstandigheden zwaarder tellen gaat. De rechten van lidstaten als Nederland kunnen langs deze weg in opvolgende grondwetswijzigingen tot nul worden gereduceerd als daar in Europa buiten Nederland voldoende stemmen voor te vinden zouden zijn.

In dezelfde tijd ongeveer stond er nog een ander artikel in de Volkskrant van de hand van de voormalige minister van buitenlandse zaken van Duitsland Joschka Fischer. Hij heeft in de totstandkoming van de door de Nederlandse en Franse burgers afgewezen tekst een belangrijk aandeel gehad. Het is interessant dat hij deel III, de herhaling van de bepalingen uit eerdere verdragen, niet van belang achtte. “Die golden toch al” meende hij. Ook de grondrechten uit deel II kon hij desnoods missen. Hij achtte om onduidelijke redenen het Europese Hof in Straatsburg een tweederangs oplossing en heeft daarom een voorkeur voor Luxemburg. Alleen hoofdstuk I vond hij van wezenlijk belang. Hij noemde daaruit speciaal de nieuwe stemprocedure waarbij in een aantal gevallen de stemmen van de staten gekwalificeerd worden door het aantal van hun inwoners en waartegen dan geen veto meer kan worden ingebracht. Hij vond dat een vergroting van de rol van de bevolking. Ten onrechte lijkt me. Het geeft niet de Europese bevolking meer macht maar de regeringen van de grote landen in de Unie. ‘Zonder de nieuwe grondwet zou van de invloed van Europa op het wereldtoneel en binnen het Atlantisch bondgenootschap voorlopig niet veel meer verwacht kunnen worden’, meende hij.

Fischer bekeek het grondwettelijk verdrag vanuit een eenzijdig mondiaal politiek gezichtspunt. Voor de burgers van de lidstaten is anders dan voor de Europese politici de politieke positie van Europa in de wereld niet van zulk doorslaggevend belang. Zolang Amerika militair, economisch en wetenschappelijk de wereld domineert zijn de belangen van Europa redelijk veilig. De NATO is er om de Europese steun aan het Amerikaanse beleid te kanaliseren en in Washington kunnen we in het algemeen beter ons vertrouwen stellen dan in Parijs of Berlijn.

EU-beleid
Van veel groter belang zijn voor de Europese burgers de mogelijkheden die de Unie bieden kan om de eigen problemen aan te pakken die de lidstaten op eigen houtje niet meer op kunnen lossen. Dat zijn dan doorgaans problemen waarvan de oorzaken geheel of ten dele de landsgrenzen overschrijden. Voorbeelden zijn de massale instroom van immigranten, de toename van de interne en externe onveiligheid, het dreigende energietekort en andere gevolgen van de wereld bevolkingsexplosie. Een dringend Europees probleem is ook het gebrek aan financieel-juridische infrastructuur in een aantal lidstaten. Hierdoor kunnen rechten uit handelsovereenkomsten niet overal even efficiënt worden afgedwongen en wordt de werking van de gemeenschappelijke markt bemoeilijkt.

De grondwet, in de vorm waarin die nu aanvaard is, houdt zich eenzijdig bezig met de politieke vormgeving van de Unie en met de grondrechten. Zij is juridisch onvolkomen en adresseert te weinig de problemen, waarmee de burgers worden geconfronteerd. Dat verklaart ook voor een deel het gebrek aan enthousiasme bij de burgers en het gebrek aan legitimiteit van de Europese instellingen, zoals het Europese parlement en de Commissie in Brussel. Een verdere herbezinning op de inrichting van de EU, die meer gericht is op probleemoplossing voor de burgers en minder op de oplossing van problemen van eigen maaksel van politici, zou zeker een vooruitgang zijn. Maar gezien de uiteenlopende belangen van de acht en twintig ziet het er niet naar uit dat het van een rationele herziening van het bestaande verdrag nog komen gaat. Mijn vermoeden is dat een grondige herziening alleen mogelijk zal blijken als de Noord Europese lidstaten en bloc uittreden uit de bestaande EU en de samenwerking vervolgens op een helemaal nieuwe leest gaan schoeien.

Veel politieke draagvlak voor zo’n ingrijpende maatregel is er overigens niet. De enige twee partijen in Nederland die ingrijpende wijzigingen in Brussel in hun verkiezingsprogramma hebben staan, zijn de SP en de PVV. Die krijgen daar zelfs als ze hier de verkiezingen zouden winnen in Den Haag en Brussel niemand voor mee.

---

1. Dat wordt Kompetenz Kompetenz genoemd, het recht om zelf te bepalen hoever je bevoegdheid rijkt.
2. H.v.J. EG 16/12/2005.

---

Dit essay verscheen eerder op het Blog van Toon Kasdorp