Het onderwerp bureaucratie heeft mij altijd gefascineerd. Dat houdt verband met de omvang van de kantoren waarin ik heb gewerkt.

Die omvang heeft gevarieerd van drie of vier mensen tot een man of vijf honderd. Mijn ervaring is dat je het prettigst werkt in een middelgroot kantoor, liefst niet kleiner dan vijftien en niet groter dan honderd of zo. Daarboven slaat de bureaucratie toe, daaronder is er eigenlijk geen sprake van een gemeenschap. Ook heb ik in mijn werk veel met de overheid te maken gehad en van dichtbij kunnen zien waarom het daar niet zo goed werkt. Dat zijn eigenlijk de twee onderwerpen waar het in dit stukje om draait.

Ik heb mijn werkzame leven doorgebracht in het vrije beroep, de laatste twintig jaar als advocaat. Met bureaucratie heb je daar niet veel te maken, al was de omvang van dat advocatenkantoor, waar ik de laatste jaren werkte, zo mega dat het bureaucratische trekjes ging vertonen.

Echte bureaucratie heb ik pas meegemaakt toen ik op verzoek van een interim bestuurder in een grote ambtelijke organisatie een juridische afdeling heb gesmeed uit de daar aanwezige juristen. Ik deed dat door één dag in de week gezamenlijk met ze een paar uur te vergaderen over hun werkprogramma van de komende week. Door samen door te nemen waar ze zich de afgelopen week mee bezig hadden gehouden en door de rest van die dag op individuele basis met iedereen over het werk te spreken. Zo hield ik overzicht en werd tegelijk de groepsvorming bevorderd. Verder was ik op mijn eigen kantoor beschikbaar voor telefonische consultatie. Dat kon moeilijk anders, want ik had ook nog andere cliënten en ik had een sectie op mijn kantoor waar ik verantwoordelijk voor was. Het was daarom wel een pressurecooker systeem voor de nieuwe afdeling en voor mij, maar het werkte.

Die juristen waren gewone mensen zoals U en ik en ze hielden niet van bureaucratie. Tenminste niet wanneer ze daar zelf als lijdend voorwerp mee in aanraking kwamen.. Wat ze absoluut niet in de gaten hadden, was dat zij zelf andere mensen bureaucratisch behandelden, als die van onze afdeling afhankelijk waren voor het verkrijgen van vergunningen of voor een andere vorm van medewerking. Ik herinner me het geval van een vergunning voor een manifestatie, die ruim op tijd was aangevraagd maar die aan de betrokken medewerker om een of andere reden veel te laat in behandeling was gegeven.

De organisatoren van de manifestatie werden ongerust en belden een paar keer op. De medewerker voelde zich niet verantwoordelijk voor de vertraging en raakte geïrriteerd door al die telefoontjes. “Ik zit hier niet alleen voor U”, hoorde ik hem zeggen “en ik heb nog wel een paar andere dingen te doen ook”. Ik hoorde dat bij toeval en probeerde hem uit te leggen dat dit nu precies het soort gedrag van een overheidsinstelling was waar hij zich aan ergerde, wanneer hij zelf er het slachtoffer van was. Het kostte nogal wat moeite om hem daarvan te overtuigen.

Hij had gelijk dat hij andere dingen te doen had, terwijl voor hem het nagaan of aan de voorwaarden voor de vergunning voldaan was nogal wat werk betekende. Hij had ook gelijk dat het niet aan hem te wijten was dat de aanvraag zo laat in behandeling was genomen. Het moet hem worden nagegeven, dat ik hem toch duidelijk kon maken dat naar de buitenwereld toe de fouten van anderen in de organisatie als eigen fouten moeten worden behandeld. Excuses en een snelle afhandeling zijn dan op hun plaats voor fouten van de organisatie waar je zelf geen enkele bemoeienis mee gehad hebt.
De grondoorzaak van de irritatie die mensen ondervinden bij de omgang met grote organisaties is, dat hun prioriteiten en die van de bureaucraat niet matchen.

De meeste overheidsorganisaties zijn naar binnen gericht. Ze kunnen zich dat permitteren en ze doen het. In een naar binnen gerichte organisatie worden de prioriteiten bepaald door de interne regels. Op het naleven van die regels wordt iedereen afgerekend. Als dat ergernis of ongelukken veroorzaakt in de buitenwereld, maar de betrokkene heeft zich aan de regels gehouden, dan kan hem weinig gebeuren. Wijkt hij om redenen van menselijkheid van de regels af en wordt dat achteraf als een ongeoorloofde bevoordeling van de geholpen burger beschouwd, dan zijn de rapen gaar.

De overheid wil haar organisaties meer klantvriendelijk maken, zegt zij. Dat kan alleen als ambtenaren voortaan niet alleen meer op het naleven van interne regels worden afgerekend, maar in het beoordelingsbeleid, bij promoties, salarisgesprekken en dergelijke, ook rekening wordt gehouden met de reacties van de buitenwereld op hun functioneren. Hoe die reacties moeten worden gemeten is een technisch probleem. Als de overheid daar zelf geen sjoege van heeft bestaan er genoeg deskundigen die daarover tegen goede betaling willen adviseren.

Tot nu toe hebben we het over bureaucratie gehad waar iedereen bezwaren tegen heeft, maar het woord dekt ook nog een ander begrip. Wie Max Weber leest of no 17 van de vierde jaargang van de aardige Franse serie Arguments, komt daar bij hetzelfde woord bureaucratie ook een heel ander begrip tegen. Weber ziet bureaucratie als de enige fatsoenlijke regeringsvorm voor mega-samenlevingen.

Samenlevingen zoals de westerse er nu een is en de Chinese en Romeinse samenleving vroeger waren. Het is het verdelen van taken over heel veel uitvoerende personen en een coördinatie van die taken met regels en discipline. Houden de functionarissen zich niet aan de regels, maar gebruiken ze hun eigen verstand en initiatief dan verdwijnt vaak de coördinatie en loopt het dus fout. Individuele functionarissen hebben gemiddeld of te weinig talent om verantwoord eigen initiatief te kunnen nemen, of te weinig overzicht over het geheel, of beide.

Daar ontmoeten dus die twee begrippen bureaucratie elkaar en is meteen de onvermijdelijkheid gegeven van de tekortkomingen.

Die tekortkomingen kunnen alleen worden beperkt, maar nooit helemaal vermeden. Beperken doet men in de eerste plaats door apparaten nooit groter te maken dan strikt nodig is en in de tweede plaats door ze goed te organiseren. Regelmatig onderhoud van een organisatie is van groot belang. Onderhoud en aanpassing dienen te gebeuren met één oog op het te bereiken doel en het andere op de ter beschikking staande middelen. Onze overheid voldoet niet meer aan de voorwaarden van een goed werkende bureaucratie, zoals Weber die stelde en het kiezersvolk laat daarover haar ongenoegen blijken door op Wilders te stemmen.

Als de mensen niet geïnteresseerd lijken te zijn in de verkiezingen dan ligt dat niet aan de media, zei de Volkskrant een dag voordat de voorlaatste verkiezingen plaats vonden.

De krant bedoelde dat zij zelf, de andere kranten en de TV bijna nergens anders aandacht voor hadden, maar dat het publiek weg zapte en hun berichten oversloeg. Daarmee is nog niet gezegd dat het niet aan de media kan liggen. De mogelijkheid bestaat immers dat zij de verkeerde soort voorlichting geven en dat de er mensen daarom geen aandacht voor hebben. Een onderzoek naar de redenen van de ongeïnteresseerdheid van de mensen wordt niet gedaan. Daarom hier een poging door een amateur.

De strijd tussen de politieke partijen interesseerde de mensen niet erg, want ze verwachtten geen ander beleid of althans geen beter beleid van een andere regering. Dat lijkt me de reden te zijn voor de desinteresse. Dat we de laatste jaren één keer wel een grote opkomst hadden, ligt eraan dat ze die keer verwachtten dat het echt wat uit kon maken en dan vooral op het punt van de immigratie van allochtonen.

Over het overheidsbeleid waren de mensen al lang voor de dagen van Fortuijn niet meer tevreden. De media richtten alle aandacht op het kabinet en de Kamer, maar de mensen hebben te maken met de overheidsinstellingen zelf, met de scholen, met de ziekenhuizen, de politie, de deelraden en al die andere instellingen die soms helemaal geen overheid zijn maar in het publieke leven zich wel als zodanig gedragen.

Hun ontevredenheid richt zich niet alleen tegen de zittende regering maar vooral tegen de overheid die door de regering wordt vertegenwoordigd. Een overheid waarvan behalve de ambtenaren ook alle politieke partijen deel lijken uit te maken. Misschien niet de kleintjes en niet de SP en Wilders, maar laat die partijen eenmaal in de regering komen en het is weer van hetzelfde laken een pak. Dat voelt iedereen aan zijn water en die wetenschap bevordert dus niet het enthousiasme voor verkiezingen.

Verkiezingen brengen geen veranderingen op de terreinen waar de mensen graag veranderingen zouden willen zien. Verandering willen ze op het niveau van de overheidsinstellingen waar zij mee te maken hebben. De kiezer heeft heel goed door dat de macht van de politiek daar niet bijster groot is en dat een gewijzigde regering niet meer is dan een ander uithangbord aan dezelfde oude winkel.

De overheid is belangrijk voor de kiezers, ze zouden niet zonder kunnen, maar de politieke partijen zijn daarin een randverschijnsel geworden. Hun taak zou het moeten zijn om een concept te hebben voor het bestuur van het land. Bovendien zouden zij dat concept tot uitvoering moeten kunnen brengen als zij aan de macht zijn. Dat gebeurt niet. Door ervaring wijs geworden schrappen de partijen al de programmapunten die er toch niet door te krijgen zijn. Maar ook de punten waar wel iedereen het mee eens is, verbetering van de zorg, van het onderwijs, meer veiligheid op straat, de integratie van allochtonen e.t.q., ook de verbetering op die punten zal er niet komen, of als hij er komt zal het niet aan het gewijzigde beleid liggen van een volgende regering.

Waarom ze één keer even gehoopt hebben dat het anders zou zijn kwam door het flinke optreden van de burgemeester van Rotterdam en doordat Rutte eindelijk aanstalten leek te maken om iets aan een verkeerd soort immigratie te gaan doen.

De kiezer weet dat zijn stem als regel niet veel meer is dan een pokerchip in handen van politieke dames en heren en dat die chip dient voor een spel in Den Haag, niet voor een correctie op het bestuur van het land. Veranderingen in het optreden van de overheid worden door andere krachten bepaald dan door zijn stem. Hij ziet dat de Haagse politiek de ambtelijke organisaties niet meer aanstuurt, dat een besluit dat in de ministerraad wordt genomen in overleg met het parlement zelden of nooit leidt tot een voor de mensen herkenbare verbetering. Altijd weer blijken de gevolgen van wetten anders te zijn dan bedoeld. Iedere keer blijkt dat de regering verkeerd is voorgelicht over wat er op het ambtelijk bestuursniveau gebeurd. Politieke besluiten worden genomen op grond van onvolledige informatie uit de samenleving en de genomen besluiten worden anders uitgevoerd dan de bedoeling is van de politiek.

Voor de onbestuurbaarheid van het Nederlandse overheidsapparaat zijn verschillende oorzaken aan te wijzen, maar die zijn allemaal te herleiden tot het gebrek aan een heldere en doelgerichte organisatie. Is er een nieuw, net opgericht overheidsapparaat dan heb je kans dat het een tijdlang goed functioneert, maar veel langer dan de eerste aanloopjaren duurt dat meestal niet. Er lijkt een sociologisch mechanisme ten grondslag te liggen aan de kwaliteitsvermindering van overheidsorganisaties of misschien wel meer dan één mechanisme. Om dat toe te lichten past een kort historisch overzicht over het ontstaan van onze huidige overheid.

De staatsinrichting van Nederland is van Franse oorsprong en dateert uit de tijd van het Koninkrijk Holland. Er zijn nog wat overblijfselen uit de periode daarvoor maar die zijn relatief onbelangrijk. De ministeries zijn bedacht door de familie Napoleon en de rest van de inrichting heeft haar uiteindelijke vorm gekregen in de periode van de Oranje restauratie kort erna. Dat was, zo in de eerste helft van de negentiende eeuw, helemaal geen slechte organisatie. Nederland was behoorlijk geruïneerd in de Franse tijd.

De nieuwe organisatie van de overheid heeft zonder twijfel meegeholpen aan de grote economische en sociale opbloei die het land in de negentiende eeuw doormaakte. De indeling van de lagere overheden in waterschappen, gemeenten en provincies was tegen de achtergrond van de eigentijdse verkeer- en communicatiemiddelen verstandig en efficiënt. De overheid hield zich met een beperkt aantal aanwijsbare taken bezig en haar inrichting was op het vervullen van die taken gericht. Dit systeem heeft ongeveer tot de wereldoorlogen bevredigend gewerkt, maar daarna niet meer.

De overheidsbemoeienis met de samenleving is, vooral na de Tweede Wereldoorlog, explosief toegenomen. De groeiende welvaart maakte een relatief groter beslag van de overheid op de middelen in de samenleving mogelijk. De tijdelijke belastingverhogingen ter financiering van de oorlogsuitgaven werden na afloop van de tweede wereldoorlog niet teruggedraaid. Achteraf gezien is dat een belangrijke fout van de wederopbouwkabinetten geweest en vooral van het parlement dat daarbij haar controlerende taak heel anders opvatte dan de grondwet ooit had bedoeld.

Men wilde het herstel van de oorlogsschade en de wederopbouw in overheidshand houden en heeft daarbij te weinig overgelaten aan andere krachten in de samenleving. De wildgroei van de overheid, waar we nu onder leiden, heeft in die jaren zijn grote impuls gekregen. Een rem op de uitgaven is er eigenlijk jarenlang niet geweest en de desorganisatie van de departementen en andere overheidsorganisaties heeft onder invloed daarvan plaats kunnen vinden.

Voor de nieuwe taken die de overheid op zich nam werden in het algemeen bestaande organisaties gebruikt, die daar allerminst op waren ingericht. Het is evident dat als in 1950 of 1960 een nieuwe start had kunnen worden gemaakt de overheid er heel anders zou hebben uitgezien dan in 1813 en dat ook de nieuwe middelen van communicatie en bestuur die ter beschikking kwamen op een andere manier zouden zijn aangewend. Maar het is niet mogelijk om het bestuur een aantal jaren stil te zetten, de zittende bestuurders naar huis te sturen en na een volledige reorganisatie met een nieuwe ploeg een herstart te maken. Daar is een oorlog of een revolutie voor nodig en dat middel is erger dan de kwaal. Bovendien zou een effectieve organisatie uit 1950 nu al weer aan een grote herziening toe zijn geweest, het solaas was maar tijdelijk geweest.

Veel beter lijkt het om de overheid permanent zo te organiseren dat er voortdurende aanpassingen kunnen worden doorgevoerd aan nieuwe eisen en nieuw ter beschikking komende middelen. Dat betekent wel dat de overheid nooit helemaal zal voldoen aan de eisen van het moment, maar ook dat een uit elkaar groeien van overheid en samenleving, zoals dat nu gebeurt, kan worden vermeden. Zo’n flexibele overheid zou bij voortduring naar buiten gericht moeten blijven en worden geconcentreerd op de problemen die vanuit de samenleving op haar af komen. Naar binnen gerichte aandacht en energie, stammenoorlogen tussen de departementen, beleidsafdelingen die alleen elkaar en zichzelf bezig houden, oude afdelingen die geen aanwijsbare functie meer hebben, alle tekortkomingen van de bestaande overheidsorganisatie zouden in de nieuwe overheid geen plaats meer moeten hebben. De organisatie zou zo moeten worden dat het gemakkelijker wordt iets af te schaffen dat niet goed functioneert dan het te laten voortbestaan.

Fortuijn heeft daar, in een van de vele stukjes die hij aan het onderwerp overheid heeft gewijd, een schets voor gegeven. Met die schets is later door geen van zijn zogenaamde politieke erven ooit iets gedaan. Dat geldt ook voor de eerste drie kabinetten Balkenende, waarin men zich had voorgenomen om wel iets met de kritiek van Fortuijn te gaan doen.

De schets hield in een indeling van de overheidstaken in tijdelijke en permanente. De tijdelijke taken zouden in een projectvorm dienen te worden georganiseerd, niet bemand met ambtenaren maar met tijdelijk ingehuurde krachten of mensen van adviesbureaus. Belangrijke projecten, zoals bijvoorbeeld de Onderwijsvernieuwing, de Betuwelijn of de Deltawerken zouden worden aangestuurd door energieke en bekwame staatssecretarissen met politieke verantwoordelijkheid, minder belangrijke projecten door hoge ambtenaren.

Permanente taken zouden worden verdeeld in essentiële[1] en niet essentiële. De niet essentiële, maar wel nuttige taken, zouden zoveel mogelijk worden uitbesteed aan ZBO’s of, als dat zou kunnen, aan het bedrijfsleven. De essentiële overheidsfuncties, waaronder financiën, justitie, binnen en buitenlandse veiligheid, het onderhoud van de nationale infrastructuur en de volksgezondheid zouden ministeries blijven, maar opnieuw opgezet, met een beperkt aantal functies en een doelmatige organisatie. De ministerraad zou beperkt blijven tot vijf of zes superministers. Dat zou goede besluitvaardige vergaderingen mogelijk maken waarin staatssecretarissen alleen op uitnodiging zouden verschijnen om voorlichting te geven en mee te beslissen.

Een dergelijke reorganisatie zou een aardverschuiving betekenen, maar het zou wel de greep van de politiek op het apparaat vergroten en het begrip democratie een nieuwe inhoud verlenen. De regering zou haar verantwoordelijkheid voor de overheid weer waar kunnen maken en de kiezer zou weer iets te kiezen hebben.

Erg waarschijnlijk is het niet dat een dergelijke reorganisatie ooit tot stand zal komen. Daarvoor zijn te veel belangen gemoeid bij de bestaande organisatie en vooral: men heeft onvoldoende overzicht over wat er binnen het apparaat gebeurt om de consequentie te kunnen overzien van een grootscheepse verandering. De wetenschap die dat soort veranderingen en hun consequenties zou moeten bestuderen is de sociologie. Sociologen zouden de overheid moeten kunnen adviseren en voorlichten op dit punt. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en het Sociaal en Cultureel Planbureau bestaan in hoofdzaak uit sociologen en in beginsel zouden zij die taak aan moeten kunnen, maar ze doen het niet. Ze hebben er, vrees ik , geen flauw idee van hoe de overheid zou horen te worden georganiseerd of wat de consequenties zouden zijn van een grootscheepse reorganisatie en goed beschouwd is dat vreemd.

Karel van het Reve vroeg zich ooit af, in een van zijn columns in het Hollands Maandblad,  hoe het kwam dat aan overduidelijk publieke problemen, zoals milieuverontreiniging of – om concreter te blijven- aan de gevaarlijke betonnen tegels onder de rekken op kinderspeelplaatsen, zo lang niets gedaan werd. Iedereen die er even bij stilstond, zag volgens hem in dat die harde tegels weg moesten en vervangen door zand of rubbertegels, maar het heeft tien jaar geduurd voor zijn gemeente daar iets aan deed.

Iedere middag om half een – we schrijven 1970 toen er iedere werkdag om half een landbouwberichten werden uitgezonden op de radio – werden de boeren opgeroepen om vergif te strooien dat op termijn de vogelstand vernietigde. Ieder normaal mens zag in dat dit zou moeten worden verhinderd, maar waarom deed niemand er wat aan[2]?

Dit vond Van het Reve sociologische vragen en hij beschouwde de sociologie als een non-wetenschap omdat ze op dit soort vragen geen antwoord wist en nog meer omdat ze deze vragen niet eens wist te stellen. “Als ooit een socioloog iets interessants beweerd heeft”, merkte hij op, “hoe kan het dan dat ik vijftig jaar geworden ben zonder daar ooit iets van gemerkt te hebben[3]?”

We leven nu  een halve eeuw later en met de sociologie is het niet beter gesteld. Het veld dat deze wetenschap zegt te onderzoeken zit vol met de meest fascinerende problemen[4]. Het aantal jonge mensen dat om die reden zich ooit heeft voorgenomen dat vak te gaan studeren moet groot zijn. Op het advocatenkantoor waar ik een deel van mijn leven heb doorgebracht liepen drie of vier advocaten rond die ooit enthousiast aan die studie waren begonnen maar al voor hun bachelors (kandidaats-)examen teleurgesteld waren omgezwaaid naar rechten[5].

Het bedrijfsleven, profit zowel als non profit, zou gebaat zijn bij harde informatie over groepsgedrag van mensen. Het zou ondernemers in staat stellen beter te organiseren en de mensen in organisaties om beter te functioneren, tot nut van zich zelf en het algemeen. Minstens zo belangrijk als bedrijfseconomie[6] zou ik menen. Ook merkwaardige verschijnselen in ons politieke leven zouden we gemakkelijker kunnen begrijpen als we beter op de hoogte waren van de groepsgedragleer.

Het is denkbaar dat de paradigma’s die wereldwijd gelden voor de sociologie niet deugen. Misschien zou het aanbeveling verdienen om eens te stoppen met dat vak en opnieuw te beginnen. Een nieuw beginpunt voor een productievere sociologische wetenschap zou gevonden kunnen worden in de biologie.

Onderdeel van de biologie is de ethologie, de leer omtrent psychologie en het gedrag van dieren. Diergedragsleer is helemaal onderdeel van de evolutionaire biologie. De evolutie van gedragingen wordt daar niet als wezenlijk anders beschouwd als de evolutie van dierlijke organen zoals vleugels of staarten. Dat geldt zowel voor het gedrag binnen als buiten groepen, voor dierpsychologie en diersociologie dus. Niet dat na bestudering van de diergedragkunde de antwoorden op alle sociologische vragen meteen duidelijk zouden zijn, maar er zou in een nieuw kader misschien zinniger over kunnen worden nagedacht dan in de ideologisch aangestuurde sociologie van tegenwoordig.

Menselijk gedrag is een voortzetting van het gedrag van de aan ons verwante zoogdieren. Mensen en hun samenlevingen zijn net zo zeer een biologische verschijnsel als het gedrag van dolfijnen of een groep wilde honden. Veel van dat gedrag is minutieus beschreven en het biedt allerlei aanknopingspunten voor de studie van het gedrag van mensen.

Als je er van uit gaat dat de omvang van een groep omnivore primaten, die de savanne als woongebied hebben, wordt bepaald door aan de ene kant de aanwezige resources en aan de andere het aantal groepsleden dat nodig is voor de verdediging tegen natuurlijke vijanden, dan zou daar misschien het begin van een genetische verklaring kunnen liggen voor de omvang van groepen waar mensen zich tegenwoordig het prettigst in voelen en het beste functioneren. Niet dat dit meteen helpt, want de omvang van groepen wordt vooral ook bepaald door de eisen van het werk, maar je zou er rekening mee kunnen houden en tegenwoordig gebeurt dat eigenlijk niet.

Zo zouden er waarschijnlijk wel meer vragen zijn waarvoor vanuit een nieuwe gezichtshoek wel een antwoord is. Misschien dat ook die vragen van Karel van het Reve dan eindelijk aan beantwoording toe zouden komen. Maar voor mensen die moeite hebben met het functioneren van de overheid is het niet de vraag hoe je er voor kunt zorgen dat ambtenaren zich prettiger voelen in hun werk. Zij willen dat de overheid beter functioneert voor hen.

Een flinke tijd geleden was er het bericht op het nieuws dat de zeventien Nederlandse firma’s die in evenementenvuurwerk handelen niet aan alle regels voldeden die er zijn om de veiligheid van hun personeel te beschermen. Gedoeld wordt op de Nederlandse Arbowetgeving en de relevante Europese regelgeving, voor zover die directe werking heeft. Die regels zijn wel te onderscheiden van de nieuwe regels die er gekomen zijn sinds de brand in Enschede om de veiligheid van het publiek te waarborgen en die de put beoogden te dempen toen het kalf al verdronken was.

Dat die firma’s de regels niet kennen zal wel kloppen. Te vermoeden valt dat ook de gespecialiseerde adviesfirma’s en de overheidsfunctionarissen, die met de controle belast zijn, de relevante wetgeving niet in haar geheel meer kennen. Wie de moeite neemt dit soort regels op het internet op te zoeken gaat het al snel duizelen. Niet alleen is het aantal bladzijden tekst van de wetten, verordeningen, uitvoeringsbesluiten, bijlagen etc. fantastisch, ook de ambtelijke nota’s die er toch zijn om het geheel begrijpelijk te maken zijn in een onbegrijpelijk ambtelijk proza geschreven. Dan hebben we het dus niet over het Vuurwerkbesluit zoals dat in 2002 is hernieuwd en in 2004 is gewijzigd en aangepast maar alleen over de Arbo regels voor de gezondheid en veiligheid van het personeel.

Er zijn websites van firma’s die pretenderen het U allemaal uit te kunnen leggen. Zij zijn bereid tegen goede betaling cursussen te geven aan zowel de betrokken firma’s als aan de ambtenaren om iedereen op de hoogte te houden van de geldende wetgeving en de voortdurende wijzigingen, maar ik twijfel. Ik denk dat zelfs zij niet weten waar ze mee bezig zijn, maar er is niemand meer die dat nog vast zou kunnen stellen.

Veel beter is het om niet in vuurwerk te handelen en iets te gaan doen waar geen regels van nationale en Europese aard op van toepassing zijn, als die bedrijfstakken er tenminste nog zijn.

Volgens mij zijn we al lang het punt gepasseerd waar in het woud van bestaande regelgeving nog iemand de weg weet te vinden en is de regelgeving haar doel dus kwijt geraakt. De mensen die zich er aan zouden moeten houden kunnen er niet mee omgaan. Ze zijn afhankelijk geworden van professionele adviseurs. Die en de controlerende ambtenaren bepalen onderling wat er als recht geldt, niet de wetgever. Als zij er niet uitkomen, stappen ze naar de bevoegde rechter. Dat doen ze liever niet want het is een gok wat er dan uit zal komen en het brengt maar weer een hoop last en ongemak mee.

Zo werkt het in de Arbo wetgeving, bij de subsidiewetgeving, maar ook in oudere en eerbiedwaardige rechtsgebieden als de fiscaliteit. Niet de wet maar de praktijk bepaalt wat geldend recht is en geen burger is meer in staat om zonder hulp te weten te komen waar hij aan toe is.

Deze constatering is niet nieuw, maar oplossingen voor het probleem zijn er niet. Afschaffing van regelgeving is wel geprobeerd, maar ook dat werkt niet. De overheid opereert nu eenmaal door het maken van regels en zelfs de afschaffing van bestaande regels gebeurt door het maken van nieuwe.

Veel beter zou het zijn als de overheid het aan zou durven om iedere branche een boekje te verstrekken waar duidelijk in zou staan aan welke voorwaarden zij zich zouden hebben te houden en vervolgens de regelgeving in Brussel, Den Haag, bij de provincie en bij de gemeenten zo zou aanpassen dat wat er in het boekje staat ook kan worden waargemaakt. De rechters zouden dan net als de gewone mensen weer weten wat de bedoeling van de wetgever is en de mandarijnendeskundigheid kan zijn plek vinden op de wetgevende afdelingen.

Bureaucratie! roept iedereen dan, als zo’n onderwerp aan de orde komt. Onwaar is dat niet, maar de hele waarheid is het ook niet. De bureaucratie krijgt tegenwoordig overal de schuld van en dat is niet in alle opzichten terecht. Bureaucratie bestaat bij de gratie van het feit dat moeilijke problemen in de samenleving moeten worden opgelost met de tamelijk middelmatige mensen die wij allemaal zijn, van wie niet verwacht mag worden dat zij onder zware omstandigheden veel eigen initiatief tonen. De ervaring leert juist dat veel ongelukken gebeuren doordat in grote apparaten mensen te veel op eigen houtje werken en er te weinig coördinatie is. Niet teveel bureaucratie dus maar te weinig.

Bureaucratie is onvermijdelijk. Daarom zijn er regels en als het goed is worden de beambten geoefend in het automatisch toepassen van de regels, zodat ze het blind goed doen. Bureaucratieën werken juist heel goed waar complexe systemen bestaan voor het oplossen van problemen die zich steeds weer op de dezelfde manier voordoen

Gevangenissen bijvoorbeeld functioneren bij de gratie van een uitgekiende inrichting en met een bezetting en regels die op die inrichting zijn toegesneden. Het zou best mogelijk zijn dat door de druk die op justitie is uitgeoefend om snel tot capaciteitsvergroting  te komen aan de bezetting, aan die inrichting of aan de bijbehorende regels afbreuk is gedaan. Dat zou dan de oorzaak kunnen zijn van de brand die op Schiphol heeft plaats gevonden met haar fatale gevolgen, waar indertijd zoveel over te doen is geweest. Dat vermoeden ligt voor de hand, maar het zou wel jammer zijn als het de enige conclusie zou zijn die bij het onderzoek naar de Schipholgebeurtenissen zou worden getrokken. Ik geloof in de maatregel tegen de gevolgen van brand die ik hier nu ga voorstellen en die voor zover ik weet ook in het reguliere regime voor gevangenissen niet bestaat.

Brandalarm is een regelmatig voorkomend probleem, niet alleen op Schiphol of in Nederland, maar overal en in alle plaatsen van detentie. Men hoopt dan op het automatisch openen van de celdeuren en een vergrote kans op ontsnapping. Meestal is er dan ook geen echte brand, maar wel rookontwikkeling, om het echter te laten lijken.

Zo’n quasi brand kan natuurlijk gemakkelijk uit de hand lopen. Bewakers in ondertal zijn dan in een precaire situatie. Is er echt brand, dan is er meteen levensgevaar voor alle gevangenen. Is het loos alarm, zoals regelmatig het geval is, dan ontsnappen er misschien onder hun verantwoordelijkheid gevangenen. Zij zijn er nu eenmaal om dat te voorkomen. Dat is een no win situatie waar mensen vanouds moeite mee hebben en waar ze bij voorkeur op reageren door niets te doen. De regels en de inrichting van de gevangenis zouden daar op in horen te spelen, bijvoorbeeld als volgt.

Iedere gevangenis heeft een buiten waar de gevangen een of meer malen per dag in de open lucht kunnen doorbrengen. In een goede gevangenis is dat een binnenplaats, die maximaal tegen ontvluchting beveiligd is. Het moet niet zo moeilijk zijn daar een brand-beveiligd onderkomen in te richten voor noodgevallen. Men kan dan in de gevangenis de regel invoeren: in geval van brand alarm, vals of echt, gaan alle celdeuren automatisch open en zijn alle gevangenen verplicht meteen naar dat onderkomen te gaan. De buitendeuren gaan net zo automatisch dicht en niemand kan eruit. De bewakers en bezoekers hebben hun eigen brand-beveiligd onderkomen van waaruit ze elektronisch toezicht kunnen houden op wat er gebeurt en met de buitenwereld kunnen communiceren. Daar kunnen ze als dat nodig is wachten tot er hulp van buiten komt. Het is voor iedereen onaangenaam, maar het is veilig en het verschaft dan meteen een sterke prikkel tegen vals alarm, want de andere gevangenen en de bewakers zullen het de schuldige niet in dank afnemen.

Nog een ander probleem waar de sociologie geen antwoord op heeft is de toename van de overheidsuitgaven boven het niveau van de inflatie zonder dat die gepaard gaat met een evenredige toename van de kwantiteit of kwaliteit van de verrichte diensten. De gemeentelijke heffingen blijven stijgen met gemiddelde percentages van ruim 7% per jaar, stond een tijd geleden in het Financieel Dagblad en er zijn uitschieters van ruim 20% stijging. Een onderzoeksbureau heeft uitgevonden dat dit wel ongeveer in overeenstemming is met de stijging van de door de gemeenten gemaakte kosten en dat geloof ik graag. Er is nauwelijks een grens aan de kosten die een ambtenarenapparaat kan maken als de middelen ervoor aanwezig zijn.

Twee leden van mijn familie hebben met overheidskosten te maken, de een als ambtenaar en afnemer van diensten. De ander als toeleverancier. Uit een gesprek dat wij hadden kwam naar voren hoe dat in de praktijk werkt. De leverancier, mijn oudste zoon, moest voor een departement dat hij adviseerde een aanbieding beoordelen van apparatuur die de overheid diende aan te schaffen in verband met de door hem aangeleverde diensten. Het leek hem nogal duur, hij heeft er verstand van en het leek hem wijs zijn mening ook aan de fabrikant mee te delen, die toen pardoes dertig procent van de prijs afdeed.

Kennelijk zijn voor vaste leveranciers de overheidsinstellingen melkkoetjes. Bij een andere gelegenheid, waarbij op zijn voorstel een vaste leverancier vervangen was door een goedkopere heeft de weggestuurde hemel en aarde bewogen om de nieuwe adviseur in diskrediet te brengen. Zowel bij de overheidsinstelling als bij diens eigen directie onder het motto dat dit tussen overheidsleveranciers onderling onoorbare praktijken waren. Men schiet kennelijk niet op andermans melkkoeien.

Het andere familielid, mijn jongste zoon, bevestigde deze gang van zaken en vertelde waarom ambtenaren, die in hun vrije tijd best van wanten weten als het op zuinig inkopen aankomt, zo slordig zijn als het om het geld gaat van de overheid. In de eerste plaats hebben zij in hun werk andere prioriteiten dan geld besparen. Hun gaat het er vooral om dat het spul er op tijd is en dat het goed werkt. Vaak zijn zij bezig met een project dat op tijd af moet zijn of waarvan de kosten in verhouding tot de prijs van die ene specifieke aanschaf toch al torenhoog zijn. Meestal is er bij de afdeling die over de aanschaf beslist niemand die echt verstand heeft van prijzen en kwaliteit en is er budget voor de uitgave aanwezig, zodoende. Betalen wat de leverancier vraagt is dan de weg van de minste weerstand, vooral als aan de voorwaarden is voldaan die voor de ambtenaren wel van belang zijn.

Wat zo’n verhaal illustreert is dat er structurele oorzaken zijn voor te hoge overheidsuitgaven zijn. Bezuinigen doen we met de kaasschaaf, dat is gemakkelijker dan het verbeteren van efficiency. Incentives om het op een andere manier te doen zijn er onvoldoende.

Vaak horen we mopperen over slordigheid en gebrek aan zorgvuldigheid bij het omgaan met overheidsgeld (of met onze belastingcenten), maar het is een organisatorisch, geen moreel probleem.
Als je geen verstand hebt van wat er aangeschaft moet worden, of je wordt op heel andere dingen afgerekend dan op de hoogte van de uitgaven, dat zit daar een systeemfout. Zorg dat er op een afdeling waar uitgaven moeten worden gedaan wel iemand zit die er verstand van heeft, leg de bevoegdheid bij hem en reken hem af op zijn inkoopresultaat. Dat heeft meer positieve invloed op de uitgaven dan mopperen of Kamerenquêtes..

Ab Osterhaus, hoogleraar aan de Erasmus Universiteit en Nederlands grootste deskundige op het terrein van epidemieën, is een aardige man. Ik kende hem in de tijd dat ik in het bestuur zat van het KWF. Een van de vragen die hem laatst in een interview werd gesteld was aan wat of wie hij de grootste hekel had. Dat bleek te zijn aan het soort ambtenaren, met wie hij veel te maken kreeg, het middenkader[7]  dat met de uitvoering van beleid was belast. Ondeskundig, langzaam en niet berekend op de taak die hun is gesteld, vond hij.

De belangrijkste reden waarom de Nederlandse overheid de afgelopen decennia zo aan legitimiteit bij de bevolking heeft ingeboet is dit soort ambtenaren en het kennelijk onvermogen van de politiek om ze aan te sturen of te corrigeren.

Als uitvloeisel van de welvaartsstaat is het aantal ambtenaren, zoals we zagen, sinds de tweede wereldoorlog sterk uitgebreid. Voor al de nieuwe taken die de overheid op zich nam zijn maar weinig nieuwe[8] organisaties opgezet. Het meeste nieuwe werk kwam terecht bij de bestaande departementen, die voor de gelegenheid van nieuwe namen en nieuwe afdelingen werden voorzien en groeiden in getal en macht. Een reorganisatie van het gehele overheidsapparaat om het op de nieuwe taken en op de uitbreiding van de oude aan te passen heeft nooit plaats gevonden. Daardoor is het verband uit de overheid verdwenen, weet zelfs binnen hetzelfde ministerie vaak de ene afdeling niet meer wat de andere doet en ontstaan de communicatiestoornissen en vergissingen waarvoor de politieke gezagsdragers in de publiciteit en het parlement de schuld wordt aangewreven.

De bevolking heeft bezwaren tegen het overheidsbeleid, maar het ziet van buiten niet wie het daar op aan moet spreken. De politiek dient als hoofd van Jut, maar het wegsturen van een regering door massaal op andere partijen te stemmen heeft in de praktijk maar weinig effect. Datgene waar men zich aan ergert, de beloftes die worden gedaan en niet nagekomen, de traagheid, de onverwachte en altijd tegenvallende gevolgen van veranderingen, die met veel tamtam waren aangekondigd, het gaat allemaal gewoon door.

Ten dele komt omdat overheidsbeleid wordt uitgevoerd door los van elkaar opererende middenkader ambtenaren, van wie niemand het totaal overzicht bewaart en die stuk voor stuk een andere agenda hebben dan enkel de oplossing van het probleem waar ze met zijn allen voor staan. Maar ook op het niveau van de hoge ambtenaren is niet altijd de competentie aanwezig die noodzakelijk zou zijn op plaatsen waar over zulke grote belangen wordt beslist.

Er zijn nogal wat hoge functionarissen bij de overheid en trouwens ook in het grote bedrijfsleven die niet mee kunnen op het hoge abstractieniveau, waarop je tegenwoordig vaak met de materie behoort om te gaan. In de IT moet je op het hoogste niveau in de details kunnen gaan en het tegelijk het overzicht over het geheel kunnen bewaren, anders gebeuren er ongelukken. Dat die ook gebeuren kunnen we regelmatig in de krant lezen. Op dat terrein vindt niet alleen veel kapitaalvernietiging plaats maar wordt er ook lang niet zoveel uit de nieuwe mogelijkheden gehaald als mogelijk zou zijn, wanneer de beslissers beter zouden zijn geschoold.

Wat er zo voor iedereen zichtbaar in de IT gebeurt, gebeurt ook op andere terreinen, maar we zijn er al zo aan gewend, we zien het niet meer.

Neem de wetgevende arbeid van onze overheid. Formeel wordt wetgeving geproduceerd door de Kroon, da t wil zeggen: Kabinet en de Majesteit aan de ene kant en de Staten Generaal aan de andere kant. In werkelijkheid gebeurt dat door de wetgevende afdelingen van de departementen, door het Ministerie van Justitie en door de afdeling wetgeving van de Raad van State. Diverse adviesorganen en commissies van de Tweede Kamer spelen ook een rol. Ministers hebben er maar incidenteel mee te maken. Meestal alleen vlak voor zij de wet moeten gaan verdedigen in de Kamer.

Wetgeving is de primaire beleidsreactie van de overheid op in de samenleving geconstateerde tekorten en misstanden. Op het ministerie horen voldoende hoge beleidsambtenaren te zitten die in staat zijn om de gesignaleerde problemen te analyseren en om na te gaan welke wetgeving nodig is om het gewenste effect te bereiken. Misschien zouden ze ook nog in staat moeten zijn om te zien welke niet bedoelde neveneffecten de wetgeving zou kunnen hebben. Voor de wetgevende arbeid zouden zij hooggeschoold en ervaren personeel ter beschikking moeten hebben, dat in goed georganiseerde afdelingen opereert, voor elk probleemveld een eigen afdeling.

Aan het hoofd van iedere afdeling zou een directeur en een plaatsvervangend directeur horen te staan. De directeur zou de probleemeigenaar moeten zijn. Hij zou het veld waarvoor hij verantwoordelijk is zowel in grote lijnen als in de details moeten kennen, net als in de IT. Hij is verantwoordelijk voor efficiënte en leesbare wetgeving, die niet alleen het probleem oplost waarvoor de wet bedoeld is, maar ook nog voldoet aan de ideologische eisen van de minister, zodat deze het in de ministerraad en in de kamer kan verdedigen. Zijn plaatsvervanger moet er zoveel van weten dat hij hem op ieder gewenst moment kan vervangen.

Zo zou het moeten maar zo gaat het niet. De hoge ambtenaren houden zich niet bezig met de problemen in de samenleving waarvan ze meestal niet goed op de hoogte zijn. Zij hebben eigen problemen en een eigen wereld. Ze voeren stammenoorlogen met andere overheidsorganisaties die meestal beslist worden in het kabinet. Daar bereiden ze hun minister op voor. Ze zijn daarnaast ook bezig met het uit de wind houden van hun minister in de pers en in de kamer. De echte maatschappelijke problemen waar ze voor staan komen alleen in een abstracte en afgeleide vorm op het bord van de beslissers.

Het departement in Den Haag bestaat uit mengelmoes van onafhankelijke organisaties, die allemaal hun eigen dingen doen volgens een lijst met eigen prioriteiten. De minister met zijn staf van hoge ambtenaren heeft daar nauwelijks vat op en ook onderling wordt er tussen de afdelingen maar weinig gecoördineerd. Ambtenaren zijn niet zozeer eigenaar van problemen, ze zijn eigenaar van hun baan. Ze zijn praktisch gesproken niet te ontslaan of over te plaatsen en daarom ook nauwelijks beïnvloedbaar. Als ze incompetent zijn blijven ze zitten en vormen een levenslang obstakel. Als ze goed zijn maken ze carrière en verdwijnen. Dat gaat door tot er iemand op de plek komt die niet competent is en dan blijft zitten.

Een wetgevend project wordt niet behandeld op grond van zijn eigen merites, maar in de eerste plaats op grond van het prioriteitenschema van de betrokken ambtenaar en vervolgens op grond van de politieke prioriteiten van de leiding van het departement. Maatschappelijke urgentie heeft er alleen invloed op in afgeleide vorm, via de politieke druk van de openbare mening,.

Omdat ook een goede manager alleen maar goed leiding kan geven aan een organisatie waar hij vat op kan krijgen, worden departementen slecht geleid. Omdat ze slecht geleid worden komt er ook nooit een kwaliteitsverbetering en hebben competente mensen de neiging hun heil elders te zoeken.

IT mensen komen deze specifieke vorm van onbekwaamheid vooral tegen bij de overheid maar toch ook wel bij het grote bedrijfsleven. Dat laatste zal sommigen verbazen, omdat bedrijven immers failliet kunnen gaan. Dat is zo en daarom is het bij grote bedrijven ook minder algemeen dan bij de overheid, maar concentreert het zich daar bij de afdelingen die er voor de core business van de onderneming niet echt toe doen. De competente raad van bestuur van een groot bedrijf besteedt haar aandacht aan de goed renderende afdelingen of op de plekken die van cruciaal belang zijn voor de rest van de onderneming. Bij de slecht renderende en minder essentiële afdelingen concentreert zich een soortgelijke incompetentie als bij de overheid, alleen een beetje minder.

De gebreken in het functioneren van de overheid hebben, zoals we zagen, uiteenlopende oorzaken maar de belangrijkste zijn toch wel de ouderdomsverschijnselen en het gebrek aan regenererend vermogen. De overheid is nu eenmaal ooit met heel andere doelen en ook met heel andere middelen opgezet en het is niet verbazingwekkend dat het allemaal niet meer zo goed loopt. Misschien is het daarom wel goed om eens een blik terug te werpen op hoe het vroeger was.

We hebben er nu geen idee meer van hoe moeilijk het ooit geweest is om een land te besturen in de tijd dat de snelste vorm van communicatie een ruiter te paard was of een schip, als het om werkelijk lange afstanden ging.

Het feodalisme, dat een extreme vorm van bevoegdheidsdelegatie inhield was in de vroege Middeleeuwen de primitieve oplossing voor dat probleem. Ook later, toen de communicatie weer verbeterde, bleef een vergaande delegatie van bevoegdheden nodig om bestuurbare organisaties te creëren binnen grote territoriale eenheden.

Veel van de functionarissen die we nu nog hebben dateren in wezen uit die vervlogen tijden. Een commissaris van de koningin is nu een overbodige functie. Het hele provinciale bestuur is eigenlijk overbodig.

Als provincies niet zouden bestaan zouden ze nu niet meer worden uitgevonden. Dit soort functies worden niet afgeschaft om de paradoxale reden dat iedereen het druk genoeg heeft en niet om extra werk verlegen zit. Afschaffen van het provinciaal bestuur zou een behoorlijke herverdeling van taken meebrengen en dat betekent voor een aantal mensen nu extra werk, al zou het op den duur werk sparen. Ook ambassadeurs zijn functionarissen uit de tijd van vóór de elektriciteit. Het hebben van een ambassadeur was vroeger een noodzaak maar is intussen een vorm van beleefdheid geworden.

De hoffelijkheid tegenover het buitenland staat het afschaffen in de weg, maar een positieve functie heeft een ambassade eigenlijk niet. Dat ambassadeurs er alleen maar zijn voor de sier blijkt bij calamiteiten. Als bij zulke gelegenheden in verre landen de Nederlandse ambassadeur de enige functionaris is die wat zou kunnen doen voor zijn landgenoten dan hoor je maar zelden dat die tevreden zijn over zijn prestaties. Voor calamiteitenzorg worden ambassadeurs niet opgeleid, ze zijn er voor het ceremonieel.

Een ineenstorting van een samenleving, zoals dat bijvoorbeeld gebeurde tijdens de Franse Revolutie, heeft ook zijn goede kanten. Het geeft gelegenheid om allerlei oude instellingen en gebruiken die nergens meer toe dienen in één klap af te schaffen. Daar komt het anders nooit van. Afschaffen heeft daarvoor te veel onvoorziene consequenties, we durven het niet aan, als het niet echt onvermijdelijk is.

Bovendien, er worden mensen mee op de tenen getrapt en hun bezwaren klinken harder dan de instemming van de grote meerderheid. Die meerderheid profiteert wel van de veranderingen maar dat is pas op lange termijn en het voordeel is diffuus. De nadelen zijn direct en treffen de kleine groep betrokkenen hard.

Neem ons eigen land. Veranderingen in het bestuur zijn nu eigenlijk broodnodig, maar ze komen niet af, niemand durft het aan. Allerlei overheidsinstellingen die ooit met een duidelijk doel zijn opgezet functioneren intussen niet meer goed, omdat het doel verdwenen is, of uit het zicht is geraakt, of omdat de samenleving zo is veranderd dat de instelling er niet meer in past. Instellingen zijn als machines, ze hebben geen geheugen en als er niet iemand is die begrijpt hoe ze in elkaar zitten en waar ze voor dienen dan loopt er gemakkelijk iets mis. Mensen die werken in grote apparaten hebben de neiging niet meer te kijken naar de buitenwereld die van de instelling iets verwacht maar naar binnen, naar hun bazen en collega’s[9] .

Een van de aardigste ideeën van Fortuijn was, zoals ik al eens eerder opmerkte, het afschaffen van het kabinet in zijn huidige vorm en de vervanging door een groep van vijf of zes superministers. Ik moest hier aan denken toen ik een televisieprogramma zag waarin de burgemeester van Naarden probeerde uit te leggen waarom in Nederland niet 50% van de ambtenaren kan worden afgeschaft, zoals Wilders dat zou wensen. Dat kan namelijk best, al is het ten dele een kwestie van naamgeving. Een deel van het ambtelijke werk zou blijven bestaan en alleen onder een andere naam en in een andere organisatie worden verricht. Maar ook dat zou vooruitgang betekenen. Het idee van Fortuijn had betrekking op de centrale overheid, maar ook bij gemeenten en andere lagere overheden zouden veel ambtenaren kunnen worden weg georganiseerd.

Het kabinet nieuwe stijl zou in de ogen van Fortuijn moeten presideren over een organisatie van enkele permanente departementen en verder over een groep jonge en energieke staatssecretarissen die ieder belast zouden worden met een project van tijdelijke aard.

De overige functies die nu door de centrale rijksoverheid worden vervuld zouden moeten worden overgenomen door ZBO’s. Op sommige terreinen zijn die er al. De waterschappen met hun ingelanden en dijkgraven zijn er sinds mensenheugenis maar de Luchtverkeersleiding, de Nederlandse Mededingingsautoriteit en de APK stations zijn van recente datum. Er zouden ZBO’s kunnen komen voor het onderwijs, de zorg, het verkeer etc. Tijdelijke maar belangrijke projecten zouden moeten worden ondergebracht in nieuw op te richten projectlichamen. Zij zouden gemeen hebben dat zij worden bemand door in te huren functionarissen, op tijdelijke basis en uit de markt, zonder ambtenarenstatus, die weer kunnen verdwijnen als de taak is volbracht.

Ambtenaren in de bestaande betekenis van dat woord, met een vaste betrekking en rechtspositie bij de overheid, zouden er nog maar weinig zijn. De op tijdelijke basis in te huren functionarissen zouden bij voorkeur vrije beroepers zijn die zich in kleinere of grotere maatschappen zouden kunnen organiseren, ongeveer als tegenwoordig de interim managers.

De voordelen van deze verandering in onze staatsinrichting zijn duidelijk. Ik noem er willekeurig een paar:

1. De efficiency van de kabinetsvergaderingen wordt verhoogd. Vergaderen met vijf mensen gaat aanzienlijk gemakkelijker dan met zestien. Om deze reden wordt er in crisissituaties en bij heikele problemen ook nu al vergaderd in een mini-kabinetje van de minister president en de vicepremiers of enkele belangrijke ministers. Dat zou worden geïnstitutionaliseerd.
2. De bestaande departementale organisatie is vaak bijzonder inefficiënt. In de loop der jaren zijn de meeste departementen een vergaarbak van afdelingen geworden die deels onafhankelijk en ongecoördineerd naast elkaar opereren. De tijd van de departementale top gaat heen met het zo goed en kwaad als dat gaat verkrijgen van informatie uit de afdelingen en het verdedigingen van de departementale belangen tegenover andere ministeries. De interdepartementale concurrentie voor het verkrijgen van schaarse middelen staat hoger op de agenda dan het orde brengen in de chaos aan taken en taakjes die aan elk departement is toevertrouwd.
3. Het afschaffen van de bestaande mammoetdepartementen kan als het goed gebeurt op termijn een mammoetbesparing opleveren. Natuurlijk kosten ook ZBO’s geld en voor de nog uit te proberen nieuwe taaklichamen van tijdelijke aard zal dat niet minder gelden. Het feit dat ze tijdelijk zijn en worden ontbonden zodra de taak, zoals bijvoorbeeld de Betuwelijn, zijn beslag gehad heeft, betekent in elk geval een beperking van de kosten in de tijd. Een belangrijk aantal uitgaven dat enkel wordt gedaan omdat ze ook het jaar daarvoor op de begroting stonden en er daarom gemakkelijk budget voor verkregen kan worden, zou na de beëindiging van een project automatisch worden geschrapt.
4. De belangrijkste potentiële besparing zit in de betere organisatie van de zelfstandige bestuurslichamen. Organisaties met een enkel doel en een speciaal voor dat doel uitgekozen bemanning zijn nu eenmaal eenvoudiger op te zetten en te besturen dan de bestaande departementen. Het is evident dat de Nederlandse gezondheidszorg zowel als het Nederlandse uitkeringswezen slecht zijn georganiseerd en dat men er op het verantwoordelijke departement geen grip op heeft. Voor onderwijs geldt hetzelfde. Alle drie deze overheidstaken zouden misschien wel even goed vervuld worden als de twee betrokken ministeries zonder vervanging zouden worden afgeschaft en vervangen door doelorganisaties. Elk van de drie taken zou dan een eigen en deskundig apparaat hebben dat zich uitsluitend zou bezig houden met datgene dat het beste centraal en voor het hele veld tegelijk geregeld kan worden. Dat zou dan bottom up door het veld van het onderwijs of de zorg dienen te worden aangegeven, omdat men daar het beste overzicht heeft over wat er centraal behoort te worden geregeld en wat beter ter plekke kan worden gedaan.
5. Een oneigenlijk, maar niet onbelangrijk voordeel zou zijn gelegen in de loutere afschaffing van bestaande organisaties en vervanging door nieuwe. In iedere organisatie waar onvoldoende druk op staat, ontstaat wildgroei, maar monopolistische bedrijven die een product maken waar veel vraag naar is en overheidsinstellingen die in de luwte kunnen opereren zijn daar toch de standaardvoorbeelden van. Het vervangen van dit soort instellingen en bedrijven door andere geeft al soelaas al verandert er helemaal niets in hun taakstelling.

Dit idee van Fortuijn was aardig en het is jammer dat het niet zal worden uitgevoerd. Ook door Wilders niet. In plaats daarvan krijgen organisaties die zichtbaar onvoldoende functioneren meer geld.

De politie krijgt meer geld om effectiever te kunnen optreden, want de veiligheid moet omhoog. Hoe weten we of de politie dan effectiever optreedt? Dat moeten we meten op een controleerbare manier. Doordat er meer processen verbaal worden opgemaakt bijvoorbeeld of doordat er meer arrestanten in politiecellen worden ingeboekt. Dat laatste overigens liever niet, om twee redenen: de politiecellen in de grote steden zaten al behoorlijk vol, onder andere met mensen die eigenlijk in het huis van bewaring thuis horen, waar ook geen plaats is. Verder kost de arrestantenzorg politiemensen die dan niet ergens anders kunnen worden ingezet. Meer arrestaties dus liever niet, maar meer processen verbaal dus of andere formulieren misschien, zoals het formulier voor misdrijven die ter kennis van de politie zijn gekomen, een formulier dat toch gemaakt moet worden voor de statistieken van het CBS.

Hoe dan ook, de verhoogde veiligheid wordt nooit rechtstreeks gemeten, maar altijd op een afgeleide manier, met een formulier meestal. Als een vergrote geldstroom wordt gekoppeld aan de verhoogde prestatie betekent dit in de praktijk dat ingevulde formulieren geld waard worden en daar stelt de organisatie zich op in, vaak met volkomen onbedoelde en ongewenste gevolgen. Zoals dit bij de politie gaat, gaat het ook op andere plaatsen. Mensen – maar het geldt ook voor dieren en eigenlijk voor alle levende wezens – ze reageren allemaal op prikkels. In een organisatie is de belangrijkste prikkel datgene, waar je op afgerekend wordt. Afrekenen is goedkeuren of afkeuren, wel promotie geen promotie, wel meer geld of niet meer geld, uitbreiding of ontslagen.

Een grote organisatie wordt aangestuurd met dit soort prikkels. Die luisteren nogal nauw. Wie een organisatie niet goed kent kan gemakkelijk een prikkel geven die averechts werkt. Als de overheid verhoogde efficiency van de politie wil zullen ze zich om te beginnen dienen af te vragen hoe de politieorganisatie werkt. Pas dan kunnen ze een prikkel invoeren die bevordert wat er moet gebeuren in plaats van vooral te bereiken dat er meer formulieren worden geproduceerd.

Als er een constante is in het tekortschieten van de overheid waar de bevolking bij monde van Fortuijn bezwaar tegen maakte, dan is het dit schijnbare gebrek aan kennis over de werking van het eigen apparaat. Dat gebrek moet niet in de eerste plaats aan de politici worden verweten, want die zijn er goed beschouwd niet voor. Politici hebben een symbolische functie die in hoofdzaak zorgt voor de legitimering van de macht van de overheid. Het werkelijk bestuur vindt plaats binnen de departementen en andere ambtelijke en maatschappelijke organisaties. De verantwoordelijken zijn de mensen die het permanent bestuur vormen van die organisaties, in de eerste plaats dus de SG’s en de directeuren generaal van de departementen of de afdelingsdirecteuren bij de gemeenten.

Zij zouden dienen te weten hoe hun organisaties werken en hoe de andere organisaties functioneren waarvoor zij afgeleide verantwoordelijkheid dragen. Maar vaak weten zij dat niet.

Oudere Nederlanders hebben de tijd nog meegemaakt dat dit als regel wel het geval was. Een D.G. als Mulder zat een generatie lang op Justitie en wist alles, niet alleen over de werking van zijn Haagse departement maar ook over het gevangeniswezen, het openbaar ministerie, de politie en de rechterlijke macht. Zijn gezag was zo groot dat het hem geen moeite kostte om gedaan te krijgen wat hij nodig achtte. Voor financiën waar ik zelf ervaring mee heb, gold iets dergelijks. Van den Berghe, staatssecretaris en voorheen hoge ambtenaar heeft daar een generatie lang de touwtjes in handen gehad en met groot succes.

De naoorlogse periode waarin mensen als Mulder en Van den Berghe functioneerden is eigenlijk al de periode waarin het fout gegaan is. De bekwaamheid van de oude garde hoge ambtenaren onttrok voorlopig de achteruitgang van de gemiddelde kwaliteit van de ambtenaren aan het oog en camoufleerde de ontwrichting van de organisatie van de departementen.

De oude organisatie die nog dateerde uit de Franse tijd was niet berekend op de groei die in de vijftiger en zestiger jaren plaats vond. Wie zich een beeld wil vormen van het functioneren van de departementen in de tijd van voor de oorlog moet maar eens naar de oude gebouwen kijken. Vergelijk het oude departement van onderwijs eens met de complexen in Zoetermeer of het tegenwoordige Financiën met het oude gebouw op de Kneuterdijk. De overzichtelijkheid van de oude gebouwen staat model voor de overzichtelijkheid van de organisaties die er in gehuisvest waren.

Al de nieuwe taken die de overheid de laatste zeventig jaar op zich genomen heeft zijn zonder plan en min of meer zoals het uitkwam in de oude organisaties geplakt en intussen is er niemand meer die overzicht heeft over alles wat bij de overheid gebeurt. Ieder ministerie bestaat nu uit een aantal grotendeels zelfstandig opererende afdelingen en de hoogste ambtenaren hebben veel meer een politieke dan een bestuurlijke functie. Hun resterende bestuurlijke taak bestaat vooral uit het arbitreren tussen hun afdelingen. Hun interne gezag is gering, ze zitten daarvoor meestal ook niet lang genoeg voor op hun plek. Gedaan krijgen wat ze willen lukt vaak niet door gebrek aan detailkennis en gebrek aan macht binnen het apparaat.

De taak van sommige departementen, zoals bijvoorbeeld van Economische zaken heeft een hoog abstractieniveau, daar hebben de meeste burgers niet rechtstreeks mee te maken. Andere, zoals Onderwijs of Binnenlandse Zaken hebben een taak waar iedereen mee te maken krijgt en dan kun je het zien. De ontwrichting van het onderwijs waar iedere ouder over mee kan praten is een rechtstreeks gevolg van het optreden van het ministerie. In het midden latend of het mogelijk was om uitvoering te geven aan de nieuwe politieke ideeën over de functie van het onderwijs, het resultaat was in elk geval chaos.

Onderwijs en zorg zijn de meest spectaculaire voorbeelden, maar overal in het overheidsapparaat piept en kreunt het. De regering en de leiding van de departementen missen overzicht. Het heeft geen zin meer geld te voteren voor overheidstaken zolang niemand weet hoe men het apparaat moet laten doen wat men wil. Zolang men er niet meer grip op krijgt blijft het overheidsapparaat een bodemloze put. Hoe die grip terug te krijgen, dat is de vraag waar niet alleen de overheid maar ook de wetenschap zich bezig zou moeten houden.

Veel van wat buitenstaanders ergert aan ambtenaren is per saldo best begrijpelijk gedrag. Er is om een voorbeeld te geven een regel dat een nieuwe en verbeterde versie hulpmiddelen in een organisatie niet mag worden aangeschaft zonder deskundig en onafhankelijk advies. De bestaande leverancier komt met een nieuwe versie die in alle opzichten hetzelfde is als de vorige, maar die alleen betere batterijen heeft en daarom langer mee kan. Niemand heeft daar een rapport voor nodig maar het is nu eenmaal regel. Er komt een dik rapport waar in essentie niets anders in staat dan: “ja, dat is een goed idee”. Dat rapport wordt bij voorkeur nog geschreven door een medewerker die in zijn vrije tijd een consultancy bureautje heeft opgezet, want waarom dat dure geld gunnen aan een buitenstaander.

Dat geld is weggegooid en eigenlijk is het ook een lichte vorm van fraude, maar de regels maken het nodig. Anders kan in andere voorkomende gevallen, die moeilijker liggen, niet worden gegarandeerd dat de nieuwe aanschaffingen nuttig zijn en hun geld waard. Dat het geld voor advies in dit specifieke geval onnut wordt besteed en niet helemaal eerlijk, valt iedereen op. Het ergert de meesten, maar dat het de onvermijdelijke uitwassen zijn van regels die een grote organisatie controleerbaar houden, zien zij niet.

Bureaucratie is noodzakelijk en bureaucratie kan niet zonder regels; de kunst is om de kwalijke gevolgen ervan zoveel mogelijk te beperken, geheel vermijden kan niet. Aan de top van een organisatie hoort iemand te zitten die weet hoe een bureaucratische organisatie werkt, die oog houdt op het doel dat men met de organisatie tracht te bereiken. Hij hoort over de middelen te beschikken om fouten in de organisatie te redresseren en de onvermijdelijke gevolgen van toepassing van regels te verzachten. Aan bureaucratie heeft iedereen een hekel. Men vindt dat het er niet zou moeten wezen, maar ten onrechte, het is onvermijdelijk.

Over de manier waarop een bureaucratie hoort te werken vindt U bij Weber behartigenswaardige adviezen. Een daarvan is dat informatie niet op een soort netwerkachtige manier van de lagere ambtenaar in de ene organisatie naar een ambtenaar in een andere hoort te gaan. Niet omdat daar mee geheimhoudingsplichten worden geschonden maar omdat de lagere ambtenaar de portee van de informatie niet kan overzien en de reden niet kent waarom die wordt gevraagd. Lagere ambtenaren horen de door hen verzamelde informatie door te geven aan hun superieur totdat die terechtgekomen is op het niveau waarop binnen de organisatie de behoefte aan de informatie is ontstaan. Ik geef U een voorbeeld, dat mij vanuit de ambtelijke wereld bereikte. Ik heb het niet geverifieerd, maar het komt mij plausibel voor.

Toen een prins van Oranje verkering kreeg met Mabel Wisse Smit schijnt de koningin in het regelmatige overleg met de M.P. dat aan de orde te hebben gesteld en gevraagd te hebben om informatie over deze jonge vrouw. Balkenende schijnt dit verzoek te hebben doorgegeven aan een van zijn ambtenaren van A.Z. en die heeft het of doorgegeven aan BiZa, zoals zou moeten, of rechtstreeks contact gezocht met de AIVD. Het schijnt daar in eerste instantie niet bij het hoofd van de AIVD te zijn terechtgekomen maar op persoonlijke basis tussen de twee ambtenaren te zijn behandeld. De betrokken ambtenaar van de AIVD heeft het bij een van de onderzoek ambtenaren van zijn dienst neergelegd, bij wie het op de stapel is gekomen.

Nu heeft de AIVD een aantal verschillende methoden om op een informatie verzoek te reageren. Zij kan dat doen door te zien of ze van de betrokkene een eigen dossier hebben. Zij kunnen in de andere dossiers binnenshuis kijken of de naam van de betrokkene daar voor komt. Ze kunnen dossiers van buiten de eigen dienst raadplegen middels daarvoor bestaande procedures. Tenslotte kunnen ze met interviews en andere opsporingsmethoden een nieuw dossier starten, als het belang van de aangelegenheid voldoende groot is. Wie daarover hoort te beslissen is het hoofd van de AIVD, want hij alleen kent zijn organisatie voldoende, weet hoe de regels zijn, wat het budget kan lijden en kan bovendien door zijn persoonlijk contact met de betrokken minister bepalen hoe zwaar het belang van de zaak is.

Wat er in feite gebeurde is dat de betrokken ambtenaar constateerde dat er geen dossier Mabel Wisse Smit bestond en dat haar naam niet voorkwam in een paar andere dossiers die hij geraadpleegd had. Dat bericht ging terug naar de vraagsteller. De laatste kon niet weten wat de aard was van het onderzoek dat deze gegevens had opgeleverd en berichtte aan de minister dat er niets ongunstigs over Wisse Smit bekend was.

Toen de zaak na verloop van tijd dringender werd, omdat het paar trouwplannen kreeg en de eerste geruchten de kop op staken, werd het verzoek om inlichtingen nog twee keer herhaald. Beide keren gebeurde hetzelfde als de eerste keer: Nieuw onderzoek buiten de bestaande dossiers om werd niet gestart en ook de dossiers van de politie over het Bruinsma onderzoek werden niet geraadpleegd. Dat laatste kon ook moeilijk, voordat in de publiciteit het verband tussen Wisse Smit en Bruinsma was gelegd, maar de gebrekkige informatie in het eerdere stadium was een duidelijk gevolg van een organisatorische fout.

Als de weg was gevolgd die Weber daarvoor aanwijst en de Minister van BiZa had om inlichtingen gevraagd aan het hoofd van de AIVD, die had in het besef van het gewicht van het verzoek het hoofd van de betrokken afdeling geraadpleegd en die had een nauwkeurig schriftelijk dienstbevel gegeven, met daarin de te gebruiken methode en de termijn waarop de informatie diende te worden verstrekt, dan was het met dat onderzoek niet zo misgelopen.

Het voorbeeld geeft aan hoe belangrijk het is om te weten hoe informatie tot stand komt en hoe organisaties werken. Wil men bijvoorbeeld betrouwbare gegevens hebben over misdrijven dan zijn goed opgezette onderzoeken bij de slachtoffers en het hanteren van verantwoorde statistische technieken veel betrouwbaarder dan door de politie ingevulde formulieren. Dat laatste geldt vooral als er geen incentive is om het formulier betrouwbaar in te vullen. Wil men er zeker van zijn dat een apparaat doet waarvoor het is opgezet, dan moet men de werkregels strak handhaven en precies weten hoe de organisatie in elkaar zit. Dat strakke handhaven lijkt bureaucratisch en onaangenaam, maar dat is nu juist noodzakelijke bureaucratie.

Men moet zijn best doen om de regels begrijpelijk en simpel te houden, maar ze moeten worden gehandhaafd. Het beste is om daarvoor methoden te gebruiken die het gemakkelijker maken om de regel te volgen dan om er van af te wijken. Zoals water bergaf stroomt en niet bergop zo doet een ambtenaar wat er van hem verwacht wordt als de gevolgen aangenaam zijn als hij het goed doet en onaangenaam als hij het verkeerd doet.

Het is duidelijk dat hier een terrein voor studie braak ligt en dat de sociologie en de bestuurskunde in die leemte zouden moeten voorzien. Dat dit niet gebeurt, zegt iets over deze takken van wetenschap.

Bestuurskunde is het vak dat ons zou moeten leren hoe we organisaties op orde kunnen houden en onze bureaucratie efficiënter maken. Bij mijn weten doet de Nederlandse bestuurskunde dat niet en afgaande op wat ik in het buitenland hoor is het daar niet veel beter.

Van een ingenieur, naast wie ik in een vliegtuig zat, hoorde ik dat er in Amerika een paar technische universiteiten zijn waar voor het vak bestuurskunde een praktischer – technischer – aanpak wordt gekozen dan hier gebruikelijk is, maar op de sites van de betrokken universiteiten valt daar weinig van terug te vinden. Toch zou het voor de hand liggen om een bestuurlijk apparaat in de eerste plaats als een machine te beschouwen en pas als het aan de voorwaarden voor een goed werkende machine voldoet te gaan kijken hoe het zou kunnen worden aangepast om de mensen een prettige werkplek te verzekeren.

Een bestuursapparaat of een andere organisatie die belast is met het verrichten van een of meer specifieke taken is immers het beste te beschouwen als een machine met een paar specifieke kanten, die samenhangen met het feit dat de belangrijkste onderdelen geen voorwerpen van metaal of plastic zijn maar levende mensen. Worden de menselijke kanten, zoals vaak gebeurt, centraal geplaatst bij opzet en onderhoud van het apparaat dan gaat dat werken ten dienste van haar employees of bestuurders en staat het al snel niet meer in dienst van de taken waarvoor het is opgezet.

Dat wil niet zeggen dat het welzijn van de medewerkers van een organisatie niet belangrijk is, best wel, maar een organisatie die de haar gestelde doelen niet kan bereiken heeft geen bestaansrecht en zal op de duur ook de belangen van de bij haar betrokken personen niet kunnen bevorderen. Een goed lopende organisatie is daarom niet alleen meestal sowieso een prettige plaats om te verblijven maar biedt ook perspectief op een blijvende werkgelegenheid.

Voor opzet en onderhoud van een apparaat ten dienste van een specifieke taak is, lijkt me, een ingenieursoog vereist. Ik was dus niet verbaasd toen ik hoorde dat in technische opleidingen aan dit onderwerp aandacht werd gegeven, maar wel over de kennelijke afwezigheid van enig zichtbaar resultaat van die opleiding in de overheidsapparaten van Nederland en andere westerse landen. De curricula van de afdelingen bestuurskunde van de reguliere universiteiten bevatten in hoofdzaak vakken als sociologie, recht, economie en politicologie. Dat zijn alfa of gamma vakken, die weinig aanknopingspunten bieden voor het goed laten functioneren van apparaten.

Bij het maken van een goede machine gelden een aantal uitgangspunten:

1. De functie moet duidelijk zijn gedefinieerd. De machine moet liefst niet meer dan één taak hebben en die taak moet met zo weinig mogelijk energie en grondstoffen worden uitgevoerd.
2. In samenhang hiermee dienen de eenheden van taakvervulling zo hoog mogelijk van kwaliteit en zo groot mogelijk in aantal per tijdseenheid te zijn. Daaraan wordt de efficiency van een apparaat doorgaans gemeten
3. De machine moet robuust zijn, dat wil zeggen relatief weinig onderhoud vergen en dat onderhoud dient plaats te kunnen vinden met zo gering mogelijke verstoring van de productie.

Vanuit deze doelstellingen zijn kwantitatieve criteria te formuleren. Toyota, de Japanse automaker, staat bekend om haar succes bij het toepassen van productietechnieken. Daar zou veel te leren zijn over de manier waarop een Nederlands ziekenhuis moet worden ingericht of het ministerie van onderwijs. De faculteiten aan de Nederlandse universiteiten dragen daar zichtbaar weinig aan bij. Nu moet worden toegegeven dat het bedenken van efficiënte methoden voor het functioneren van Nederlandse ambtelijke instellingen ook geen dankbaar werk lijkt. De noodzakelijke randvoorwaarden ontbreken.

Wanneer die randvoorwaarden er wel waren, dan zou het volgende gelden: de ambtenaren op het departement zijn de dienaren van de politiek. De minister is verantwoordelijk. Dat kan hij ook zijn, want zijn aanwijzingen worden door zijn ambtenaren nauwkeurig uitgevoerd. Hij wordt goed op de hoogte gehouden van alles wat er op zijn departement gebeurt, van alles dus waarvoor hij als minister tegenover pers en publiek verantwoordelijk kan worden gehouden. Zo was ooit het uitgangspunt van ons politieke bestel dat in toenemende mate een fictie blijkt te zijn.

De ministers tonen steeds meer weerstand tegen de gedachte dat zij verantwoordelijk zijn voor wat zij niet geweten en niet gedaan hebben. Als de ministers Donner en Dekker aftreden vanwege de cellenbrand op Schiphol dan is dat met het oog op de naderende verkiezingen en niet omdat ze zich werkelijk politieke aansprakelijk houden voor wat daar is gebeurd. Niet zij, maar hun ambtenaren blijken fouten te hebben gemaakt en als ze het parlement onjuist hebben voorgelicht dan gebeurde dat in commissie.

De minister wordt niet op de hoogte gehouden. De ambtenaar doet juist wat hij kan om heikele zaken buiten het oog van zijn meerdere en buiten de publiciteit te houden en doet daarbij in de eerste plaats wat nodig is om zijn eigen hachje te redden. De voorlichting van de minister speelt daarbij geen dominante rol. Aanwijzingen van de minister worden naar eigen inzichten geïnterpreteerd en naarmate er meer bestuurslagen tussen minister en ambtenaar komen wordt de beleidsvrijheid vanzelf groter. Van veel ambtelijke bezigheden zijn de minister en diens hogere ambtenaren helemaal niet op de hoogte en zij komen pas onder hun aandacht nadat er eerst iets is mis gegaan, dat wil zeggen: negatief in de publiciteit is gekomen. De ambtenaar ziet tenslotte zich zelf niet meer als dienaar van de politiek maar als dienaar van het departement en het departement, dat is hij zelf. Dat klopt ook in de zin dat een minister alleen met de grootste moeite en met hoge kosten een ambtenaar die zich niet naar haar aanwijzingen voegt kan ontslaan.

De Engelse televisieserie Yes Minister was vooral zo leuk omdat hij zo herkenbaar dicht de werkelijkheid benaderde. De komische sketches hadden betrekking op de soms potsierlijke gevolgen van bureaucratisch gedrag , maar zij maken daarnaast overduidelijk dat het de functie van de minister is om beleid te verkopen en niet om beleid te maken. Zo ziet de ambtenaar het en daaraan conformeert zich de succesvolle minister. Het beleid komt voort uit het departement en voor een deel ook uit de samenwerking tussen ministerraad, staten generaal en media en maar zelden uit de koker van de minister zelf. Beleid, met andere woorden, is diffuus. Er is input en beslissingsbevoegdheid aan alle kanten. Goed beleid is zeldzaam want het wordt onvoldoende kritisch bekeken. Alleen wat de media haalt is echt aan kritiek onderhevig.

De departementen zijn voor een deel al zo oud als het koninkrijk en sommige zijn nog ouder. Voor een ander deel zijn ze in de naoorlogse tijd tot stand gekomen als gevolg van de nieuwe taken die de overheid in het kader van de welvaartsstaat op zich heeft genomen.

Men zou uit het voorgaande mogen afleiden dat de nieuwste departementen ook het meest efficiënt zijn. Doel en organisatie, mag men verwachten, zijn daar nog op elkaar afgestemd. In oudere departementen bestaan organisatievormen die geschikt waren voor de problemen van eeuwen geleden en die niet aan de moderne eisen zijn aangepast. Men zou Financiën of Buitenlandse Zaken niet meer zo inrichten als de organisatie vandaag zou moeten worden opgezet.

Toch is Volksgezondheid niet een beter departement dan Justitie en Ontwikkelingssamenwerking niet efficiënter dan Financiën. Om redenen die de sociologie niet heeft kunnen voorzien zijn de jongste departementen kwalitatief juist slechter dan de oude. Misschien ontbreekt het de laatste generaties hoge ambtenaren aan voldoende organisatievermogen of aan inzicht in de samenleving of aan beide, maar wat aan ambtelijke organisaties sinds de tweede wereldoorlog is opgezet overtreft in kwaliteit juist niet de oudere departementen. De oudere zijn naar verhouding efficiënter en weer minder efficiënt naarmate ze korter geleden zijn gereorganiseerd. De belastingdienst vormt hier een voorbeeld. Toch lijden natuurlijk de oudere departementen die niet op de schop zijn geweest, zoals Justitie, wel degelijk aan alle ouderdomsverschijnselen die de wetenschap voorspeld heeft.

Dat is mijn verhaal wel ongeveer. Bureaucratie is een noodzakelijk kwaad, maar zo slecht als de overheid bij ons functioneert, dat hoeft niet. Het publiek in ontevreden over de manier waarop  het gaat en het publiek heeft gelijk. Er zijn een hele reeks redenen waarom het apparaat niet goed meer functioneert en veel van het slechte functioneren wordt gecamoufleerd en komt niet eens in de publiciteit. Door de grote welvaart kunnen we ons veel fouten permitteren en de kosten ervan opbrengen. Maar daar komt een einde aan. De welvaart komt onder druk door de milieu- en energiecrisis en door andere grote problemen die op ons afkomen. De overheid zou er goed aan doen om niet te wachten tot ze omstandigheden van buitenaf gedwongen wordt om te reorganiseren. Nu hebben we nog geld en nu kan het nog met minder pijn. Maar erg lang zal dat niet meer duren.

---

1. Essentieel zijn taken waar het functioneren van de samenleving mee gemoeid is en die zonder ingrijpen van de overheid niet of onvoldoende zouden worden verricht. Maar ook belangrijke taken waarbij van de sturende werking van de markt niets verwacht kan worden omdat het om monopolies of oligopolies gaat, zouden onder overheidstoezicht moeten blijven staan.
2. De oorzaak ligt bij de organisatievorm van de overheid. Beide problemen behoren bij de centrale overheid thuis, want zij kunnen alleen door wetgeving worden opgelost. De kinderspeelplaatstegels worden gelegd door gemeenten, die inderdaad beton gebruikten uit hygiënische overwegingen, daar waren voorschriften voor. Er is bij geen ministerie in Den Haag een bureau voor gevaarlijke tegels, waar ouders met klachten terecht kunnen en waar normaal gesproken voor dit probleem wetgeving zou moeten worden voorbereid. Gemeenteambtenaren voelen zelf de last niet en dus klaagt er daar niemand en dus er gebeurt niets.
   Milieu is een te diffuus onderwerp. Aan sommige milieuproblemen is heus wel iets gedaan, maar het duurde te lang voor er zoiets als een ministerie voor milieu was, dat het probleem centraal kon aanpakken en voldoende bevoegdheden bij andere ministeries vandaan haalde om effectief te kunnen optreden.
3. Je zou Tocqueville en Montesquieu als sociologen kunnen beschouwen en ook Aron, Elias en Weber hebben sociologische werken geschreven in de zin die Van het Reve bedoelt. Die schrijvers hebben goede vragen gesteld en wel degelijk ook antwoorden gegeven maar ze staan allemaal buiten de hoofdstroom van de sociologie en school hebben ze daarom nooit echt gemaakt.
4. Naast de voorbeelden die Karel v.h. Reve noemde, denk eens aan deze:
   a. Wie zelf ooit een fusie heeft meegemaakt weet dat het voor zijn eigen werk en voor degenen in de organisatie met wie hij te maken heeft vrijwel nooit een verbetering oplevert. Waarom zou het dan wel voor de organisatie als geheel een verbetering opleveren? De kostenbesparingen die men zich van een fusie belooft blijken er eigenlijk nooit te komen. Waarom zijn fusies en overnames dan nog steeds zo populair?
   b. In een organisatie van zestig tot tachtig mensen blijkt iedereen iedereen te kennen en ook in de persoonlijke sfeer elkaars doen en laten te volgen. In een organisatie van 130 mensen kent men elkaar niet meer zo, maar het aantal mensen dat wel een coherente groep vormt, valt dan niet terug naar vijf en zestig; nee: de organisatie deelt zich op in kleine groepjes en het aantal mensen dat men goed kent blijft voortaan beperkt tot tien of twaalf.
   c. Iedereen weet dat een minister onmogelijk op de hoogte kan blijven van alles wat er op zijn ministerie gebeurt en dat er dagelijks belangrijke beslissingen worden genomen waar hij niet in wordt gekend. Niet iedere ambtenaar is in staat om op de voet te volgen wat de minister in de Kamer zegt, dus soms neemt hij beslissingen die in strijd zijn met wat een minister heeft beloofd, dat is onvermijdelijk. Waarom doet iedereen als of dat allemaal anders is? Dat heeft niets te maken met de politieke fictie dat een minister politiek verantwoordelijk wordt gehouden voor de besluiten van zijn ambtenaren. De journalist spreekt en schrijft erover alsof wat de minister in de kamer verdedigt daadwerkelijk door hemzelf bedacht of gedaan is, met grote persoonlijke verontwaardiging soms tegen de persoon in kwestie. Heeft het publiek dat nodig om zich gerust te voelen over de wijze waarop het wordt geregeerd?
5. Geschiedenis is ook zo’n studie, die interessant lijkt maar het niet is. Iedere buitenstaander denkt dat geschiedenis nu echt iets is wat je voor je genoegen kunt gaan doen als je tenminste hield van de geschiedenislessen op de middelbare school en wie deed dat niet? Het aantal historici dat de Nobelprijs voor literatuur heeft gekregen of hem had horen te hebben is aanzienlijk. Neem Gibbon in Engeland als hij wat later had geleefd, Huizinga bij ons of Pirenne in België en een behoorlijk aantal Franse en Duitse auteurs uit de negentiende eeuw. Het studiemateriaal op de Nederlandse historische faculteiten leert anders. Saaiheid troef en na een jaar studie op de universiteit weet niemand meer wat geschiedenis überhaupt voor nut heeft.
6. Boekhouden is in iedere organisatie nodig, anders kun je financieel geen overzicht houden, maar zonder specifieke bedrijfseconomische kennis en een behoorlijke dosis gezond verstand kun je in ieder bedrijf al een heel eind komen.
7. Men zou verwachten dat de topambtenaren aansprakelijk zouden zijn voor de uitvoering van het beleid, maar dat is in Nederland niet zo. Topambtenaren sturen hun minister aan en bereiden zijn of haar optreden voor in de gremia waar het er echt om gaat, voornamelijk de ministerraad, het parlement en Zondags in Buitenhof. De laag eronder voert in wezen het beleid uit.
8. De laatste dertig jaar zijn de ZBO’s verschenen op het politieke toneel, de zelfstandige bestuursorganen. ZBO’s zijn er in alle kleuren en maten, rijp en groen, zodat het moeilijk valt er iets algemeens over te zeggen. Maar vaak waren het onderdelen van een departement die elders waren gehuisvest en waar door hun deskundigheid of om andere redenen weinig controle op viel uit te oefenen. Omdat ze om dezelfde reden ook vaak anders waren gehonoreerd en gefinancierd dan de rest vormden ze een vervelend precedent en was het veiliger om hen buiten te plaatsen. Niettemin, ZBO’s zijn een vooruitgang want ze zijn wel op specifieke taken gericht.
9. Parkinson van Parkinson’s law geeft ergens het mooie voorbeeld van het Britse Ministerie van Koloniën dat bleef voortbestaan naast het Ministerie voor Gemene Best Zaken. In de naoorlogse periode werden voortdurende koloniën onafhankelijk en die kwamen dan in het Britse Gemene Best. Toch was het Ministerie van Koloniën nog nooit zo groot als op het moment dat de laatste kolonie uit de rij onafhankelijkheid kreeg. De ambtenaren op het departement hielden zich bezig met administratie, met beleidsvoorbereiding en het beantwoorden van hun toegezonden notities. Dat er geen koloniën meer waren om beleid voor te maken bleek daarbij niet van doorslaggevende betekenis.

---

Dit essay verscheen eerder op het  Blog van Toon Kasdorp