Het hoofdstuk uit het Verdrag van Lissabon over de grondrechten is niet alleen overbodig, maar ook schadelijk. Hoe grondwettelijk is de Europese grondwet?

Het is opmerkelijk dat juridische deskundigen pas na afloop van de verdragsprocedure met dit soort kritiek op het verdrag zijn gekomen, terwijl die tekst er toch al een paar jaar lag, al ruim voor de referenda. Door de vele politieke bezwaren tegen de voorgestelde tekst is de juridische kritiek kennelijk op de plank blijven liggen.

Voor de grondrechten bestond er al een Europees forum en ook al een Europees verdrag. Elkaar overlappende bevoegdheden, van de Hoven in Straatsburg en Luxemburg zullen het gezag van beiden ondermijnen, zonder dat het de handhaving bevordert. Bovendien heeft het Hof te Luxemburg niet alleen Kompetenz Kompetenz, d.w.z. het recht om in twijfelgevallen zelf te beslissen hoever zijn competentie reikt, maar heeft het ook een welverdiende reputatie zijn bevoegdheden op te rekken waar het dit in het belang van de integratie vindt.

Euthanasie en abortus zijn twee principiële ethische kwesties, die zowel de grondrechten als de identiteit van de afzonderlijke lidstaten raken. De EU gaat daar niet over, zei onder meer Mr. J.W. de Zwaan, hoogleraar recht van de Europese Unie te Rotterdam. Die onderwerpen blijven een kwestie van de lidstaten. Maar de Europese praktijk leert op dat soort punten anders.
Inkomstenbelasting en vennootschapsbelasting waren ook kwesties van de lidstaten. De EU ging daar niet over volgens de Europese verdragen, maar het Hof in Luxemburg achtte zich niettemin bevoegd er over te oordelen. Fiscale kwesties zijn zaken die onder omstandigheden de vrijheid van het verkeer kunnen raken en daarom behoren ze tot de competentie van het Hof, vindt het Hof. Het arrest Marks en Spencer ( H.v.J. EG 16/12/2005) is een voorbeeld, maar dat is er maar een in een reeks. Het hele terrein van de directe belastingen en van de verdragen die daarover gesloten worden, is via een omweg binnen de competentie van de EU gebracht. Zoals met de vrijheid van het economische verkeer zal het ook gaan met het grondrechtenhoofdstuk. Het zal een hefboom blijken waarmee de bedoelde competentieverdeling tussen Unie en lidstaten uit haar voegen kan worden getild.

Het aantal punten van juridische kritiek dat men op het Verdrag Van Lissabon kan hebben is groter dan alleen het hoofdstuk van de grondrechten. Er is bijvoorbeeld een technisch bezwaar tegen het derde deel van het verdrag dat, voor zover ik weet, niet algemeen onderkend is.
Giscard c.s. hebben gemeend alle oude verdragen in hun nieuwe grondwet op te moeten nemen. Daardoor kan de regel van internationaal recht niet worden toegepast dat bepalingen uit oudere verdragen wijken voor bepalingen uit nieuwe verdragen die tussen dezelfde partijen zijn gesloten. Zo hebben ze op een simpele manier de bepalingen uit alle eerdere verdragen met de daarop gebaseerde jurisprudentie in hun oorspronkelijke betekenis voor het EU-recht behouden, dachten ze. Maar dat is niet noodzakelijk zo. We hebben nu in de tekst bepalingen van gelijk gewicht maar ten dele met een afwijkende strekking. We zullen het daarom weer aan de rechters in het Hof van Luxemburg moeten overlaten om te bepalen wat geldend recht gaat worden. Het is vrij zeker dat we daarbij opnieuw voor verrassingen zullen komen te staan.

Buiten de kring van Eurojuristen kwam er h.t.l. pas staatsrechtelijke belangstelling voor het verdrag nadat de Raad van State had vastgesteld dat het daadwerkelijk om een grondwet ging, waarbij essentiële bevoegdheden aan de Unie werden afgestaan. Daarmee werd door de Raad waarschijnlijk vooral gedoeld op de macht die bij de Unie kwam te liggen om te beslissen welke bevoegdheden op grond van het verdrag aan haar zelf toe kwamen en welke bij de lidstaten waren gebleven. In Nederland had misschien het ondertekenen en ratificeren van het grondwettelijke verdrag om die reden de procedure nodig gemaakt die voor een grondwetswijziging is vereist. Die houdt onder meer een Kamerontbinding in en geen van de regeringspartijen van het toenmalige kabinet Balkenende was met dat vooruitzicht erg gelukkig. Het referendum waaraan men zich op voorhand had gebonden, moet tegen die achtergrond worden gezien als een vorm van een staatsrechtelijk compromis. Niemand in Den Haag had verwacht dat het referendum zou uitpakken als het in werkelijkheid deed. Op zich weer een teken hoe ver men in Den Haag afstaat van wat er bij de mensen leeft.

Door ervaring wijs geworden nam men dat risico met het Verdrag van Lissabon niet nog een keer. Ondanks dat bij het Verdrag van Lissabon alleen ondergeschikte wijzigingen in de tekst van de eerder afgewezen grondwet zijn aangebracht vond men toen een grondwetswijzigingsprocedure niet langer nodig.

Dat de tekst van het verdrag door de opeenhoping van oude en nieuwe regelingen moeilijk leesbaar en interpretabel werd, was behalve een politiek bezwaar ook een juridische belemmering. In ons land zijn maar weinig deskundigen nog in staat om de tekst in zijn geheel te lezen en te begrijpen. De beleidsambtenaren die geacht werden hun politieke meesters voor te lichten over de gevolgen van het Verdrag van Lissabon hebben moeten passen als ze eerlijk zijn geweest. Ze weten domweg niet wat de gevolgen zullen zijn nu deze tekst geldend recht is geworden. Het was in staatsrechtelijk opzicht een vlucht naar voren.

Het was de insiders duidelijk dat het bestaande raamwerk van verdragen niet meer geschikt was voor het functioneren van een Unie met 28 lidstaten. Het was evenzeer duidelijk dat er geen unanimiteit te vinden was voor een efficiënte nieuwe organisatie van de Unie. Een wat onduidelijke tekst, maar met voldoende aanknopingspunten voor een autonome juridische groei, met behulp van het Hof in Luxemburg, was daarom misschien wel het best haalbare onder de omstandigheden. Maar toch, de deels intuïtieve bezwaren die de Europese bevolking had tegen dit verdrag hadden de Europese insiders niet behoren te verbazen. De grondslagen van het Nederlandse staatsrecht worden door de Europese grondwet en trouwens ook door de al eerder geratificeerde Europese verdragen wel degelijk aangetast.

De artikelen 93 en 94 van de Nederlandse grondwet houden in dat bepalingen van internationaal recht, die door het Nederlandse parlement zijn aanvaard en op de juiste wijze in Nederland zijn afgekondigd, het karakter krijgen van algemeen de burgers bindende regelingen. De Nederlandse grondwet bepaalt ook dat zij dan voorrang hebben boven de eigen Nederlandse wetten.

In Nederland bestaat geen verschil in rangorde tussen de grondwet en andere nationale wetten. Een latere wet die in strijd komt met de grondwet geldt niettemin. Anders gezegd: de rechter kan wetten niet aan de grondwet toetsen en dient ervan uit te gaan dat zij niet met de grondwet strijdig zijn als het parlement ze eenmaal heeft goedgekeurd.

Voor de nieuwe Europese Grondwet ligt dat anders. Die staat wel boven alle andere nationale (en Europese) wetten, ook die van latere datum. Zij derogeert, zoals dat heet, aan de gewone Nederlandse wetten en ook aan de bepalingen van de Nederlandse Grondwet. De Nederlandse en de Europese rechters toetsen de Nederlandse wetgeving aan de Europese regelgeving en geven bij strijdigheid voorrang aan de Europese.

Dat is niet nieuw, want ook de bestaande Europese verdragen en richtlijnen zijn al bepalingen van internationaal recht en staan daarom boven de eigen Nederlandse wetgeving. Het Verdrag van Lissabon brengt wat dat betreft eigenlijk niet zoveel nieuws, al is het aantal terreinen waarop Europa het voortouw gaat nemen wel weer uitgebreid.

Wat belangrijk is, is dat deze nieuwe grondwet als staatsrechtelijke vormgever van de Unie geen eindpunt is maar een begin. Het vetorecht van de lidstaten wordt ingeperkt, het nieuwe grondwettelijke verdrag kan in de toekomst worden aangepast met gekwalificeerde meerderheden, bestaande uit een meerderheid van lidstaten en burgers van de EU. Wat dit betekent is dat naarmate een land meer inwoners heeft zijn stem onder omstandigheden zwaarder tellen gaat. De rechten van lidstaten als Nederland kunnen langs deze weg in opvolgende grondwetswijzigingen tot nul worden gereduceerd als daar in Europa buiten Nederland voldoende stemmen voor te vinden zouden zijn.

In ongeveer dezelfde tijd dat het Verdrag van Lissabon werd aangenomen stond er een artikel in de Volkskrant van de voormalige minister van buitenlandse zaken van Duitsland. Joschka Fischer heeft in de totstandkoming van de door de Nederlandse en Franse burgers afgewezen tekst van de Europese grondwet een belangrijk aandeel gehad. Het is interessant dat hij deel III, de herhaling van de bepalingen uit eerdere verdragen, niet van belang achtte. “Die gelden toch al” meende hij. Ook de grondrechten uit deel II kon hij desnoods missen. Maar hij achtte om onduidelijke redenen het Europese Hof in Straatsburg een tweederangs oplossing en had daarom een voorkeur voor Luxemburg. Alleen hoofdstuk I vond hij van wezenlijk belang. Hij noemde daaruit speciaal de nieuwe stemprocedure waarbij in een aantal gevallen de stemmen van de staten gekwalificeerd worden door het aantal van hun inwoners en waartegen dan geen veto meer kan worden ingebracht. Hij vond dat een vergroting van de rol van de bevolking. Ten onrechte, lijkt me. Het geeft niet de Europese bevolking meer macht, maar de regeringen van de grote landen in de Unie. Zonder nieuwe grondwet zou van de invloed van Europa op het wereldtoneel en binnen het Atlantisch bondgenootschap voorlopig niet veel meer verwacht kunnen worden, meende hij.

Fischer bekijkt het grondwettelijk verdrag vanuit een eenzijdig mondiaal politiek gezichtspunt. Voor de burger van de lidstaten is anders dan voor de Europese politici de politieke positie van Europa in de wereld niet van groot belang. Zolang Amerika militair, economisch en wetenschappelijk de wereld domineert zijn de belangen van Europa redelijk veilig. De NATO is er om de Europese steun aan het Amerikaanse beleid te kanaliseren en we kunnen in het algemeen beter ons vertrouwen in Washington stellen dan in Parijs of Berlijn.

Van veel groter belang zijn voor de Europese burgers de mogelijkheden die de Unie bieden kan om de Europese problemen aan te pakken die de lidstaten zelf niet op kunnen lossen. Dat zijn dan doorgaans problemen waarvan de oorzaken geheel of ten dele de eigen landsgrenzen overschrijden. Voorbeelden daarvan zijn de massale instroom van immigranten, de toename van de interne onveiligheid, het dreigende energietekort en andere gevolgen van de wereldexpansie. Een dringend Europees probleem is ook het gebrek aan financieel-juridische infrastructuur in de nieuwe en sommige van de oude lidstaten, waardoor rechten uit handelsovereenkomsten niet overal even efficiënt kunnen worden afgedwongen en de werking van de gemeenschappelijke markt wordt bemoeilijkt.

De grondwet in de vorm waarin zij nu door de lidstaten van de Unie aanvaard is houdt zich eenzijdig bezig met de politieke vormgeving van de Unie en met de grondrechten. Zij is juridisch onvolkomen en adresseert te weinig de problemen, waarmee de burgers van Europa worden geconfronteerd. Dat verklaart ook voor een deel het gebrek aan enthousiasme bij de burgers en het gebrek aan legitimiteit van de Europese instellingen, zoals het Europese Parlement en de Commissie in Brussel. Een verdere herbezinning op de inrichting van de EU, die meer gericht is op probleemoplossing voor de burgers en minder op de oplossing van problemen van eigen maaksel van de politici zou zeker een vooruitgang betekenen.

---

Dit essay verscheen eerder op het Blog van Toon Kasdorp