Belastingfraude en EU-ineffectiviteit
Over belastingfraude horen we relatief weinig, tegenwoordig. Het is kenmerkend voor socialistische ministers van financiën daar veel over te zeggen.
In Griekenland en delen van Italië levert belastingfraude een belangrijke bijdrage aan de Europese crisis. In andere landen van de EU is dat minder het geval, al zijn er leden en kandidaat-leden van het publieke bestel waar de publieke moraal van soortgelijke kwaliteit lijkt te zijn.
Het bestrijden van de fraude kan ook in ons land een positieve rol spelen bij de benodigde bezuinigingen en bovendien is het bestrijden van belastingfraude een doel op zich. Uit een studie van de EU blijkt dat de carrouselfraude[1] in de BTW de lidstaten en paar jaar geleden honderd miljard per jaar kostte[2]. Dat is een orde van grootte die aan de Griekse schuldenberg doet denken. Het betekent dat er dringend iets aan gedaan moet worden.
De grote omvang van de overheidsschulden deze eeuw is een gevolg van de subprime schuldencrisis bij de banken, die uit Amerika is komen overwaaien. De overheden hebben de banken op hun grondgebied moeten redden en daarvoor enorme bedragen uitgegeven. De begrotingstekorten in zuidelijk Europa zijn voor een deel een afgeleide van de daarvoor gemaakte schulden. De neerwaartse economische spiraal met haar verlies aan economische activiteit en werkgelegenheid is een gevolg van de bezuinigingen en belastingverhogingen, die nodig waren om de overheidstekorten weer onder controle te krijgen.
Griekenland en Italië hebben een traditie[3] van belastingfraude die dateert van lang voor het bestaan van de carrousselfraude. Mogelijk is dat een van de redenen waarom bij hen de crisis harder toeslaat dan op andere plaatsen in Europa, maar een directe aanleiding voor de crisis is de belastingfraude niet geweest. Dat neem niet weg dat het bestrijden van de fraude een middel kan zijn bij het aanpakken van de crisis. Het is een vorm van bezuinigen waar alle partijen het over eens kunnen worden en zelfs Wiegel en de Telegraaf geen bezwaren tegen zullen hebben.
Belastingfraude kan op twee manieren worden vervolgd, bestuursrechtelijk en strafrechtelijk. Het justitiële systeem heeft maar een beperkte capaciteit heeft en is daarom voor grootschalige fraude ongeschikt. Maar een goed werkend informatieverzamelsysteem zou strafrechtelijk relevant bewijsmateriaal opleveren en dat maakt in zoverre de strafrechtelijk weg weer beter begaanbaar.
Voor het stellen van voorbeelden is de strafrechtelijke weg met de daaraan verbonden publiciteit heel geschikt. Maar het merendeel van de fraudezaken zal bestuursrechtelijk moeten worden afgedaan. Als het systeem goed werkt zal het aantal fraudegevallen spectaculair verminderen , al moet er rekening mee worden gehouden dat nieuwe methoden van administreren ook nieuwe vormen van fraude opleveren.
Gebrek aan informatie is waarschijnlijk de belangrijkste oorzaak van de kennelijke machteloosheid van de belastingdiensten tegenover het fenomeen carrouselfraude. Gebrek aan gerichte en voldoende betrouwbare informatie in elk geval. Daarbij valt te bedenken dat een teveel aan informatie even erg is als een tekort. Aan de informatie die men zou kunnen verzamelen heeft men alleen iets als die geordend is en in het juiste hiërarchieke verband wordt aangeleverd. De informatie zou kunnen worden verzameld door van winkeliers en van andere consumentenverkopers volgens een vast protocol meer gedetailleerde informatie over hun omzet te vragen en die informatie naar boven te vervolgen in de handel- en productieketen.
Essentieel daarbij is een opslag en ordening van de informatie op een manier waardoor daarin de patronen herkenbaar worden die op de te bestrijden fraude wijzen. Er is een systeem denkbaar van digitaal factureren als onderdeel van het elektronisch bankieren. Mensen maken al op toenemende schaal gebruik van een smartphone voor hun betalingen, maar ook andere vormen van elektronisch consumentenbankieren zijn de laatste jaren sterk toegenomen. Smart phone en laptop groeien naar elkaar toe en te voorzien is dat in een jaar of twintig iedereen over een dergelijk elektronisch instrument beschikt. Aan ondernemers kan elektronisch betalen als de reguliere methode van betalen worden voorgeschreven. De fiscus zou langs deze weg aan alle of praktisch alle benodigde informatie kunnen komen die nodig is om de BTW aangiften te controleren of misschien zelfs om die overbodig te maken
De weerstand tegen een dergelijk systeem op gronden van privacy moet overigens niet worden onderschat. Er is niet alleen wetgeving die aan invoering ervan in de weg staat en technische problemen, maar daarnaast moet ook gerekend worden met grote publieke weerstand. Die kan misschien bij het bedrijfsleven overwonnen worden door de administratieve voordelen die een dergelijk systeem biedt en door mogelijk andere incentives die er aan verbonden kunnen worden.
Maar voor de consument lijkt het voordeel van het systeem beperkt te zijn, terwijl wel zijn hele bestedingspatroon elektronisch komt vast te liggen. Daar zou op allerlei manieren misbruik van kunnen worden gemaakt en het is zeker een reden waarom veel mensen er niet aan zouden willen beginnen. Ook voor de consument moet zo’n het systeem daarom duidelijke voordelen hebben. Het gaat alleen werken als het door iedereen die er aan mee doet gewenst wordt.
Voor de consument is het handig als hij overal elektronisch kan betalen en nooit meer geld bij zich hoeft te hebben. Voor de ondernemers van wie vrijwel alle onderlinge transacties toch al bancair worden afgewerkt zou het voorschrijven van elektronische betalingen en elektronische administratie op een specifieke voorgeschreven manier geen erg grote stap meer zijn.
De beste methode om een dergelijk systeem vorm te geven zou zijn om eerst te bekijken hoe het geïmplementeerd zou kunnen worden. De structuur zou men dan aan kunnen passen aan de problemen die zich voorzienbaar bij een dergelijke implementatie voordoen. Ik zou een paar van die structuurelementen willen suggereren.
Alle facturen in het zakelijke verkeer zouden elektronisch moeten worden opgeslagen op een manier waardoor ze simpel zijn down te loaden in bestaande administratieve systemen. Voor de belastingdienst heeft een dergelijk systeem grote voordelen, maar ook voor de ondernemers die er mee kunnen besparen op hun administratieve kosten.
Een informatieopslag systeem moet grensoverschrijdend werken. Voor de bestrijding van carrouselfraude is dat zeker nodig. Daarom moet zo’n systeem zijn basis vinden in een nieuwe Europese richtlijn voor de omzetbelasting. Om een indruk te geven van de problemen die daarmee gemoeid zijn verwijs ik naar een site van de EU die informatie daarover bevat.
Het is te betreuren dat er sinds 2007 vanuit Brussel nauwelijks nog gepubliceerde aandacht meer aan het probleem is gegeven Het is een van de centrale functies van de EU om marktverstoringen zoals carrouselfraudes tegen te gaan. Er is wel eens een ballonnetje opgelaten door de Litouwse EU commissaris Algirdas Gediminas Šemeta, maar erg indrukwekkend was zijn voorstel nu ook weer niet.
Hij meende de fraude effectief te kunnen bestrijden door lidstaten het recht te geven bij verdenking van grootschalige btw-fraude tijdelijk, gedurende een maand, de mogelijkheid te geven om de btw-plicht om te draaien. Dat zou de schade voor de fraude leggen bij de koper van de goederen of diensten waarover in het kader van een carrouselfraude geen BTW was afgedragen. Vaak zijn kopers onschuldige partijen. Het voorstel is bovendien in strijd met de jurisprudentie van het Europese Hof en zou alleen in uitzonderingsgevallen daadwerkelijk de fraude bestrijden.
En afdoende bestrijding kan allen komen uit een grondige wijziging van het systeem van de BTW of uit een aanzienlijke verbetering van de informatie waarover de fiscus beschikt. Ik heb het nu verder over deze laatste mogelijkheid.
De gegevens die uit het systeem aan de belastingdienst ter beschikking komen zullen moeten worden bewerkt met een software pakket gebaseerd op de techniek van het data mijnen. Wat je nodig hebt voor data mining[4] zijn gelijkvormige en betrouwbare gegevens, een duidelijk doel waarvoor je de gegevens wilt gebruiken en een controlesysteem, onder meer om te vermijden dat je self fullfilling prophecies inbouwt. Hoe je hier de relevante gegevens voor de belastingdienst uit de consumentenverkopen en de onderlinge transacties van ondernemers moet halen is een studie op zich, maar iets waar de overheid voldoende deskundigheid in huis heeft of desnoods in kan huren.
Een elektronische kassabon is voor consumenten beter dan papieren kassabonnen. Ze raken minder gemakkelijk in het ongerede en hebben, doordat ze onderdeel zijn van een systeem, grotere bewijskracht. Ze kunnen niet alleen voor de eigen administratie van de consument worden gebruikt maar bijvoorbeeld ook voor garantiedoeleinden. Veel zorg zal moeten worden besteed aan het fraudebestendig maken van de elektronische facturen want er is een gevaar dat handige fraudeurs de gegevens straks aan kunnen passen langs dezelfde weg als waarmee ze verzameld worden. Het elektronisch verzamelen van de belastinggegevens brengt, met andere woorden, misschien mogelijkheden mee voor nieuwe grootschalige fraude systemen en daar moet bij de opzet van het systeem goed rekening mee worden gehouden.
De BTW is van oorsprong een Frans systeem dat daar al jaren bestond voor het door de andere EU landen werd overgenomen. In de oude Taxe à la valeur ajoutée werd nooit geld teruggegeven. Je kon de input BTW bewaren als ondernemer en gebruiken om je eigen BTW verplichtingen mee te voldoen en dat was dat. Zou dat oude Franse systeem niet een veel beter geschikt zijn om carrouselfraude en andere BTW fraudes mee te voorkomen? Daar zou men inderdaad over kunnen denken. De overheid houdt er meer liquiditeiten mee in huis wat een voordeel is van haar kant uit bezien, maar voor het bedrijfsleven natuurlijk minder. Dat zou kunnen worden gecompenseerd met lagere tarieven. Door de vermindering van de fraude zou de overheid zich dat gemakkelijk kunnen permitteren.
Men zou dan een apart systeem op moeten zetten voor ondernemers die met nultarieven werken, zoals exporteurs en misschien ook wel voor bedrijven die met het verlaagde tarief worden belast. Misschien is het daarom goed de voor- en nadelen nog eens op een rijtje te zetten.
Dat het systeem aan ondernemers voordelen biedt is evident. In feite zou de BTW aangifte kunnen worden afgeschaft. De belastingdienst zou op basis van de verstrekte gegevens plus de kassagegevens van de winkeliers en andere consumentenverkopers zelf de BTW rekening kunnen sturen tezamen met de daarvoor gebruikte gegevens. Die gegevens kan de ondernemer dan controleren en voor eigen gebruik opslaan. Ondernemers zouden aan de andere kant scherper gecontroleerd worden dan nu al het geval is. Slepen van facturen, een veel gebruikte vorm van lichte fraude, zou niet meer kunnen.
De informatie die het systeem oplevert voor de consument is als het ware bijvangst. Die zou simpeler ter beschikking kunnen komen als de geïnteresseerde die zou kunnen vinden op de website van de producent of leverancier. Dat zou zo nodig kunnen worden voorgeschreven.
Om uit de stijging van het smartphone gebruik van de laatste jaren conclusies te trekken over de groei in de toekomst is een niet geoorloofd gebruik van de gegevens. Toch valt aan te nemen dat de smartphone straks een instrument is dat iedereen altijd bij zich heeft, al kan dat nog best een tijdje duren. Voor het verplicht stellen van het hebben van een smartphone of laptop en voor het verplichte gebruik ervan bestaat geen wettelijke basis en zeker ook een onvoldoende politieke basis. Dat een meerderheid van de mensen nu al in het bezit is van een smartphone is voor het systeem vooralsnog onvoldoende. Het werkt alleen als iedereen of praktisch iedereen eraan mee doet.
Men zou zich een instelling kunnen voorstellen als bewaarder van de gegevens en als de hoeder van de privacy, maar de belastingdienst heeft alleen iets aan gedetailleerde en identificeerbare gegevens. Die privacy kan in feite dus niet afdoende bewaakt worden door zo’n instelling. Bovendien leert de ervaring dat als gegevens op deze schaal bewaard en gebruikt worden het praktisch onmogelijk is om ze afdoende te beveiligen. Daar zal men dus een afweging moeten maken en als men tot de conclusie komt dat het maatschappelijk voordeel van een system als hier beschreven groter is dan het bewaren van de privacy op dat punt dan met er voldoende politieke basis voor worden gevonden. Dat zal nog wel wat tijd in beslag nemen maar dat geld natuurlijk ook voor de technische ontwikkelingen die moeten hebben plaats gevonden voor we een bruikbaar systeem zouden kunnen hebben.
- In het arrest Optigen d.d. 12 januari 2006 houdt het Europees Hof van Justitie de volgende omschrijving van een carrousel aan:“– Een in een lidstaat gevestigde vennootschap (A) verkoopt goederen aan een in een tweede lidstaat gevestigde vennootschap (B).– Vennootschap B, die de gebrekkige ondernemer is of die gebruikmaakt van een gekaapt BTW-nummer, verkoopt die goederen met verlies door aan een in deze tweede lidstaat gevestigde buffervennootschap (C). Op de latere verkopen kan aldus winst worden gemaakt. Vennootschap B is over de aankoop van deze goederen BTW verschuldigd, maar aangezien zij deze goederen voor belastbare handelingen heeft gebruikt, heeft zij eveneens recht op aftrek van deze BTW als voorbelasting. Evenwel moet zij de aan vennootschap C gefactureerde outputbelasting betalen, maar zij verdwijnt alvorens zij het bedrag ervan aan de schatkist kan overmaken.In 2007 is onder auspiciën van de EU een symposium over het onderwerp gehouden in Brussel, maar het heeft vooralsnog niet tot nieuwe maatregelen geleid.
- Reckon, Study to quantify and analyse the VAT gap in the EU-25 Member States, September 2009.
- Mijn godsdienstleraar op de middelbare school, die in Rome had gestudeerd, hield het voor ethisch verantwoord dat men de belasting voor een zeker percentage ontdook, namelijk dat percentage waar de overheid bij het vaststellen van de tarieven rekening mee had gehouden.
- Zie ‘ Building Data Mining Applications for CRM’ Alex Berson, Stephen Smith, and Kurt Thearling, McGraw-Hill Professional ©1999 ISBN:0071344446
Dit artikel over Belastingfraude verscheen eerder op het Blog van Toon Kasdorp.
Meer van Toon Kasdorp vindt u hier.