Tussen besluit en uitvoering
De constatering dat de link tussen een besluit en uitvoering bij de overheid uitermate zwak is wat betreft de uitvoerbaarheid van een besluit, bevreemdt Toon Kasdorp bijzonder.
Toen het kabinet indertijd het besluit nam om de belastingdienst subsidies[1] en toeslagen te laten uitbetalen, realiseerde het zich niet wat de gevolgen daarvan zouden zijn voor de organisatie van de dienst. Je zou verwachten dat zulke besluiten alleen genomen worden als de betrokken overheidsdienst eerst in de gelegenheid is gesteld zich over de te verwachten gevolgen uit te spreken, maar dat was niet zo. Dit voorbeeld is indertijd uitgebreid in het nieuws gekomen, maar deze vorm van besluitvorming blijkt bij de overheid eerder regel te zijn dan uitzondering.
Er bestaat bij onze overheid geen regulier systeem om politieke besluitnemers voor te lichten over de mogelijke bijkomende gevolgen van voorgenomen besluiten. Zelfs niet over de vraag of het ambtelijk apparaat er eigenlijk wel is, waaraan de uitvoering van een taak wordt opgedragen door de politiek. In het geval van de toeslagen bestond het niet en is het onder hoge druk in het leven geroepen, binnen het formele kader van de belastingdienst, door een ambtelijk bestuur dat om allerlei redenen toch al overbelast was.
De naïeve gedachte die in de politiek bestond was waarschijnlijk dat men bij de belastingdienst door het innen van belastingen verstand van geld had en dat geldstromen niet wezenlijk verschillen of ze nu de ene of de andere kant op lopen. Zoiets als het maakt niet uit of water uit de kraan stroomt of erin.
Dit is – anders dan men misschien zou denken – niet in de eerste plaats een fout van de politiek. Het is de taak van de ambtelijke top van het ministerie, in dit geval van de directeur generaal[2] fiscale zaken, om zijn minister of staatssecretaris voor te lichten en van de bewindspersoon om het standpunt dat hem door zijn departement wordt voorgelegd te verdedigen in het kabinet.
Het zou een vast onderdeel van het wetgevingsproces horen te zijn om deze gevolgen te onderzoeken en in kaart te brengen, zoals men ook na de invoering van een wet als vast onderdeel van het protocol achteraf zou moeten nagaan in hoeverre de gevolgen afwijken van deze verwachtingen. Een onderdeel van de ambtelijke dienst dat zowel met de ene als met de andere taak zou worden belast zou het wetgevende proces ten goede komen.
Voor alle politieke besluiten met belangrijke financiële en organisatorische gevolgen zou een prognose vooraf en een controle achteraf moeten plaats vinden. Maar die prognoses en controles zijn er niet, of in elk geval zijn ze er niet systematisch. Het is geen eis van wetgeving dat een overzicht wordt gemaakt van zowel de voorzienbare onbedoelde als van de bedoelde gevolgen en niet alleen de gevolgen voor de samenleving of de doelgroep maar ook voor het ambtelijk apparaat dat met de uitvoering is belast. De rekenkamer die tot functie heeft om de financiële gevolgen van het overheidshandelen te controleren is niet bewerktuigd voor deze taak, maar het zou misschien een idee zijn om dat instituut in die richting om te vormen.
In het grote bedrijfsleven is het al niet veel anders dan bij de overheid. Bestuurders zien het vaak als hun taak om een strategie voor het bedrijf te ontwerpen, waar ze leiding aan geven ook in organisatorisch opzicht. Ze hebben van huis uit belangstelling voor hun product en voor de markt, maar zelden voldoende voor het functioneren van hun organisatie en voor de vraag hoe de besluiten die worden genomen in de bestuurskamer op de werkvloer worden uitgevoerd[3].
Toch horen besluitnemers binnen een organisatie tot in de details op de hoogte te zijn van de structuur van de organisatie waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Veel meer van hun aandacht zou gericht dienen te zijn op de manier waarop uitvoerders omgaan met de opdrachten en met de regels die van bovenaf worden gesteld. Het gevaar bestaat altijd dat theorie en werkelijkheid van elkaar gaan afwijken. Als dat eenmaal gebeurt en men werkt als gevolg daarvan aan de top met een verkeerd model dat niet langer spoort met de werkelijkheid, dan kan er van een effectief en goed bestuur geen sprake meer zijn.
De manier waarop men zich in de meeste organisaties tegen dit gevaar tracht te wapenen is door een zo uitgebreid mogelijke verslaglegging en controle. Door bureaucratie met andere woorden. De protocollen en formulieren die de meeste organisaties tegenwoordig kenmerken zijn de Scylla van de bureaucratie waar men is terecht gekomen om de Charybdis van de onbestuurbaarheid te vermijden.
Formulieren zijn de oplossing niet om twee redenen: ze zijn altijd te abstract om een juist beeld te geven van de werkelijkheid en ze gaan een doel op zich vormen, waar de werkzaamheden van de organisatie zich op gaan richten, ten koste van het echte doel. Er is geen vervangingsmiddel voor directe kennis van de organisatie door de besluitnemers en voor hun vastberadenheid om eenmaal genomen besluiten tot uitvoering te laten brengen.
Als door de omvang een dergelijke ‘hands on’ kennis niet meer mogelijk blijkt, dan hoort de conclusie te zijn dat de besluiten genomen moeten worden op een niveau waarop de kennis nog wel voorhanden is. Het soort besluiten waarbij men zaken in detail wil regelen waar men geen persoonlijk in zicht meer in heeft leidt altijd tot verspilling en frustratie.
- Vanaf 1 januari 2006, de huurtoeslag, de zorgtoeslag en de kinderopvangtoeslag.
- Bij andere ministeries zou het waarschijnlijk de SG zijn geweest, maar de belastingdienst heeft binnen financiën de functie van een apart en eigen departement. SG Gerritse, tevens Thesaurier-Generaal en later voorzitter van het bestuur van de AFM, is meer econoom dan organisatiekundige en bemoeide zich niet met de gang van zaken op het terrein van – indertijd – Jenny Thunnissen.
- Men zou verwachten dat afdelingen bestuurskunde aan de universiteiten of de op dat terrein bestaande literatuur zoals bijvoorbeeld de serie: Klassieke studies in de bestuurskunde nr. 1 zich met dat vraagstuk bezig zouden houden. Dat blijkt niet zo te zijn. Men volstaat in hoofdzaak met onderzoek naar wat bestuurders en uitvoerders motiveert, men bedrijft met andere woorden sociologie of sociale psychologie maar verzuimt om na te gaan wat er gedaan moet worden om een organisatie goed te laten werken.
Dit artikel verscheen eerder op het Blog van Toon Kasdorp
Als je als bedrijf een pand wil neerzetten voor je handel dient er eerst een milieu-effect-rapportage op tafel te komen om te kijken of die ene zeer bedreigde wespensoort niet toevallig op dat terrein huist. Voor het uitvaardigen van wetten is – anders dan de 19de eeuwse onnodige gang van advies van de Raad van Staten – geen enkele onderzoek naar effecten normaal.
Daarom juist wat Kasdorp zegt,, rond wetgeving moet een regulier systeem van effectenrapportages en evaluatie gaan gelden. We beginnen overigens ELKE wet voor een beperkte tijd aan te nemen; Na 10 jaar vervalt de geldigheid, mits de wetgevers de wet hebben herijkt en opnieuw aangenomen.
Daarnaast:
– kwantificering wat de gewenste effecten van de wet moet zijn, gezien de bedoelingen ervan;
– kwantificering van de negatieve effecten, zoals welke eenmalige en vaste kosten worden voorzien voor de uitvoering, welke effecten op de uitvoerende organen, effecten op de belastingdruk van burgers, respectievelijk het effect op de staatsschuld;
– iedere drie jaar openbare rapportage; geen rapportage of moedwillig manipulatie daarvan, dan verliest de wet zijn geldigheid en de verantwoordelijke minister zijn baan en wordt strafrechtelijk vervolgt;