Een despoot heeft weinig wetten nodig, schrijft Montesquieu in zijn ‘L’Esprit des Lois’. Een despotisch regime hanteert niet alleen veel minder wetten dan een monarchie of een republiek, maar ook veel simpeler wetten. Democratische regelgeving heeft consequenties.

Deze observatie van Montesquieu lijkt geen bemoedigend uitgangspunt als je de regeldruk op een democratische manier wilt beperken. Wie wil nou de indruk wekken een despoot te zijn? Toch roept Montesquieu juist ook de democratische machten op tot bescheidenheid bij het opstellen van regels. in L’Esprit des Lois zegt hij dat de staatsleiding dienend moet zijn aan de vrijheid van de burgers en dus bescheiden in het uitoefenen van haar macht. Dat geldt voor de wetgevende macht net zo goed als voor de uitvoerende macht. In al zijn eenvoud zie je hier de paradox opdoemen die ons nu, eeuwen later, nog steeds hoofdbrekens kost. Aan de ene kant word je als burger van een rechtsstaat beschermd door fijnmazige wetten en regels. Aan de andere kant wil je de economie en het maatschappelijk leven ook weer niet laten verlammen door al te fijnmazige regelgeving.

In de westerse liberale democratie is geprobeerd de paradox hanteerbaar te maken door zoveel mogelijk verantwoordelijkheid te leggen bij de samenleving en het bedrijfsleven zelf; toch heeft de overheid, in haar verlangen iedereen naast vrijheid ook rechtszekerheid te bieden, gaandeweg zoveel regels ingevoerd, met zoveel restricties en uitbreidingen, dat de regeldruk zwaar op het land begint te wegen.

Intussen is gebleken dat pogingen om de wetten te vereenvoudigen vaak een averechts effect hebben. Vaak omdat de overheid zich door het verlichten van de regeldruk genoodzaakt voelt zwaarder in te zetten op controle en handhaving. Ook wel omdat de regels van het soort zijn ‘dat zij zich, alle reductiepogingen ten spijt, voortdurend vermenigvuldigen en splitsen op een manier die nog het meest doet denken aan een proces van een op hol geslagen celdeling.

Het onderwerp van de regeldruk, de toegenomen controle en de bijbehorende bureaucratisering is al met al een hot issue geworden en je kunt geen tekst opslaan over regelgeving en toezicht of er wordt gesproken over ’bureaucratische beklemming, legislatieve ADHD, institutionele betonrot’ terwijl de overheid wordt gezien als veelvraat die steeds meer regels en toezicht in het leven roept als een vorm van gestold wantrouwen.

Degas heeft in zijn advies De voorschriften voorbij[1] geschreven over de toenemende regeldruk op professionals in de luchtvaart. Ook daar leidt de behoefte aan bescherming en rechtszekerheid tot een toename van regels en voorschriften. Die dienen minder ter verbetering van de werkprocessen dan als een uiting van wantrouwen van de regelgever. Het punt is daar bereikt, dat nieuwe regels eerder afbreuk doen aan de veiligheid dan dat ze die veiligheid verhogen.

De aanbevelingen en suggesties van zijn advies richten zich daarom allereerst op de verantwoordelijkheid van de professionals zelf. Met in de eerste plaats de aanbeveling dat regels een verwoording zouden moeten zijn van de ervaring van de professionals in de eerste lijn. Veiligheid is niet gediend met een opeenstapeling van papieren protocollen. Eerder met oplettendheid, weerbaarheid en verantwoordelijkheid van de mensen die het werk doen. Aan de professional is daarom de strenge taak om zichzelf de wet te stellen. Het wantrouwen van de overheid neem je niet weg door haar te vragen om vertrouwen, maar door betrouwbaar te zijn.

De omringende organisatie is er dan voor de ondersteuning, zoals het inrichten en onderhouden van een veiligheidsmanagement systeem. De overheid heeft tot taak toezicht te houden op dat systeem.

Het is duidelijk dat dit onderwerp, de verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid en professional niet alleen een bestuurlijk onderwerp is; het hangt samen met vragen over onze behoefte aan veiligheid en zekerheid. In de moderne samenleving leeft een irrationele weerzin tegen risico’s, ongeacht hun omvang en frequentie. Dat verklaart veel van de behoefte aan controle. Controle over burgers, over bedrijven en ook over de goedopgeleide maar niet onfeilbare professional in de eerste lijn. Daarbij wordt onvoldoende onderkend dat juist die controle zelf weer tot problemen en tot verslechtering van de situatie leiden kan.

Het kan daarom geen kwaad eens goed na te denken over begrippen als veiligheid en risico, voordat je begint te denken aan bestuursvormen of methoden om werkprocessen te beheersen. Hoe gaat de samenleving om met risico’s, hoeveel veiligheid mag iemand verwachten?

---

Van 2009

---

Dit artikel verscheen eerder op het Blog van Toon Kasdorp

Eerdere artikelen van Toon Kasdorp waarin de implicaties van regelgeving aan de orde komen vindt u hier.