Over overheidsorganisatie hoor je veel geweeklaag, doch maar weinig deskundig of opbouwend commentaar. Toon Kasdorp vindt dat de discussie over overheidsorganisatie teveel is blijven hangen in die over marktwerking, in plaats van over efficiëntie.

Henk Schoo, de broer van Eegje Schoo, in zijn leven onder meer uitgever van Vrij Nederland en Opzij, was in zijn laatste jaren columnschrijver in De Volkskrant. Met het oog op zijn publicaties in die krant werd hij op de internet site “De Fabel van de Illegaal” aangemerkt als een vertegenwoordiger van extreem rechts. Rechtser kon niet met andere woorden. Fortuijn, Wilders, Janmaat, Vlaams Belang, FPÖ, Le Pen, allemaal waren ze in de ogen van De Fabel tenminste even rechts als Schoo.

In een van zijn laatste columns las ik dat hij voorstander was van het gooien van zand in de wielen van het overheidsapparaat. Ik citeer:

“Bestuurlijke raderen vragen niet om smeerolie maar om zand. Gestroomlijnd bestuur brengt alleen maar meer onheil te weeg.”

Dat was de slotzin van een stukje dat over de provinciale verkiezingen ging en dat onder meer een pleidooi inhield voor het behoud van het landschap. De Staten bleken daar te weinig aan te doen en Schoo vroeg zich af wat iemand kon doen om daar verandering in te brengen. Niet het verhogen van de efficiency van de Staten in zijn optiek. Schoo zag een efficiënte overheid, die haar gang kon gaan, ongehinderd door kritiek en tegenwerking uit de samenleving, als een bedreiging.

Helemaal ongelijk had hij daar niet in, vind ik. Alles wat zonder checks en balances zijn gang kan gaan is gevaarlijk. De overheid is monopolist en heeft dus de neiging de zaken die op haar agenda staan te regelen zonder zich veel van de burgers aan te trekken. De fout in de gedachtegang van Schoo is dat die neiging zou kunnen worden beteugeld door de overheid minder efficiënt te maken. Daar wordt zij niet natuurvriendelijker van, alleen maar duurder.

Anderen, zoals de schrijvers uit de Fabel van de Illegaal, denken vaak dat het democratisch proces al een voldoende check op de overheid uitoefent. Een efficiency controle zou daarom in hun ogen overbodig zijn. Ook dat is een misvatting. Het politieke proces is vooral een randversiering aan de overheid, een kers op de taart, een uithangbord dat eens in de vier jaar wordt vervangen, zonder dat er een verbouwing van de winkel plaats vindt. De overheid heeft de politiek alleen maar nodig om knopen door te hakken of bakens te verzetten, voor het overige opereert zij even goed zonder de politiek. En aangezien de overheid zelf heel onvolledig op de hoogte is van wat er binnen haar verantwoordelijkheid allemaal gebeurt, komen de politieke instanties in de meeste gevallen niet aan controle toe, al zouden zij het willen.

Ik was het dus niet met Henk Schoo eens. Maar al was zijn politieke stellingname behoorlijk anders dan die van de Fabel van de Illegaal, rechts vond ik haar eigenlijk niet, eerder anarchistisch. Wat we nodig hebben is naar mijn mening wel een efficiënte overheid, maar een die op een effectieve manier wordt gecontroleerd door een deskundige en actieve publieke opinie. Een die kan worden aangepast aan de behoeften van de tijd en als dat nodig is kan worden weggestuurd via een ordelijk proces. Dat de politiek in zijn huidige vorm nauwelijks tot een efficiënte overheidscontrole in staat is heeft twee oorzaken:

1. De politiek bemoeit zich maar met een klein deel van het overheidswerk en volgt daarbij bovendien een publieke opinie die meer door hypes dan door deskundigheid wordt geleid.
2. De overheid is niet op een manier georganiseerd die controle door wie dan ook mogelijk maakt.

Dat eerste vindt zo langzamerhand iedereen wel. Kranten, TV en andere media kijken in de eerste plaats naar hun oplage of kijkcijfers en geven niet op een evenwichtige manier sturing aan de publieke opinie. De politiek volgt meestal de media. Maar dat tweede punt, over de organisatie van de overheid, daar hoor je nooit iemand over. De mensen die zelf in de overheid werken weten niet beter of het hoort zo. Alleen wie als buitenstaander met het overheidsapparaat te maken krijgt, als leverancier bijvoorbeeld of als adviseur, ziet hoe inefficiënt de overheid is georganiseerd. En wie iets van de overheid gedaan wil krijgen merkt hoe weinig haar organisatie is gericht op de buitenwereld.

Voor een belangrijk deel is het gebrek aan effectieve organisatie het gevolg van een historisch proces. De drie of vier lagen[1] overheid die we in Nederland hebben is voor het laatst grondig gereorganiseerd in de Franse tijd, dat wil zeggen: in de eerste decennia van de negentiende eeuw. Het kostte in die dagen meer tijd om van Noord Groningen naar Amsterdam te reizen, dan tegenwoordig om te vliegen van Amsterdam naar Portland (Or)[2]. Afstanden en communicatie technologie maakten vóór 1900 die lagen bestuur onvermijdelijk. Communiceren ging per brief en reizen per koets of boot. Dat duurde voor veel zaken domweg te lang om ze vanuit Den Haag te kunnen regelen. Tegenwoordig zouden we best met twee bestuurslagen toe kunnen, een nationale en een regionale.

Maar belangrijker is dat de organisatie van de overheid in 1800 werd opgezet met het oog op problemen die er nu grotendeels niet meer zijn. Alle nieuwe problemen die sindsdien ontstaan zijn, hebben geen eigen organisatie meer gekregen maar zijn tamelijk willekeurig aan bestaande organisaties toegedeeld. Daarbij werd zelden gekeken of zij langs die weg het meest efficiënt zouden kunnen worden aangepakt.

Neem het probleem van de ramppreventie, dat de laatste jaren nogal aandacht heeft gehad, maar dat er maar één is uit een woud van nieuwe overheidsproblemen. Na de Bijlmerramp, de brand in Volendam, de Herculesramp op het vliegveld Eindhoven en de vuurwerkramp in Enschede is er langs verschillende wegen onderzoek gedaan naar onder meer de brandpreventie. Steeds weer bleek het aantal verschillende overheidsinstanties dat daarbij verantwoordelijkheden heeft veel groter te zijn dan nodig is of efficiënt. Van coördinatie tussen die instanties bleek niet of nauwelijks sprake te zijn, zodat er in feite niemand was die eindverantwoordelijkheid droeg. Op die wonde plek had door de Onderzoeksraad voor de Veiligheid onder leiding van een oom van onze koning de vinger dienen te worden gelegd, maar dat is nooit gebeurd.

Een betere coördinatie tussen verantwoordelijke overheden zou zeker de ramppreventie behoorlijk kunnen verbeteren. Benoem een competente man (m/v) die op nationaal niveau verantwoordelijk is. Geef hem een eigen toegang tot het parlement en de Raad van State, onder de rechtstreekse verantwoordelijkheid van de premier. Geef hem een eigen staf wettenmakers en laat hem alles wat er in het land op zijn terrein gebeurt coördineren en waar nodig in wetten en bestuursmaatregelen omzetten.

In plaats daarvan zoekt de Raad de laatste jaren naar die ene schuldige voor de ramp die er niet is, maar die in de ogen van de Raad wel steeds een politiek verantwoordelijke blijkt te zijn: meestal de burgemeester of de minister in wiens portefeuille het rampobject voorkwam. In Volendam was het burgemeester IJsselmuiden die aftrad en bij de Schipholbrand waren het de ministers Donner en Dekker. Hiermee wordt voldaan aan een psychologische behoefte die sterk blijkt te leven bij de media en het publiek. Maar in feite valt zo’n minister of burgemeester alleen bij toeval persoonlijk iets te verwijten. Het is eigenlijk altijd een gebrek aan organisatie, waardoor rampen kunnen gebeuren. De minister is maar zelden in een positie waarin hij aan die organisatie iets kan doen en de burgemeester vrijwel nooit.

Een goede ramppreventie is een kwestie van risicoanalyse, gevolgd door maatregelen gericht op het verminderen van het risico. Hij gaat steeds gepaard aan een kosten-batenanalyse, waarbij de risico’s in omvang en te verwachten frequentie in kaart worden gebracht en de beschikbare middelen zo goed mogelijk over de diverse risico’s worden verdeeld. Organisatorisch betekent dit het nemen van zoveel mogelijk maatregelen die onafhankelijk van elkaar allemaal tot doel hebben de betrokken ramp te voorkomen.

Een botsing van twee vliegtuigen op de landingsbanen van Schiphol wordt, meen ik, op wel acht verschillende manieren voorkomen. Het is wel eens gebeurd dat zeven van de acht niet bleken te werken en dat het ongeluk voorkomen is doordat het laatste middel (in casu, een oplettende piloot, die op eigen initiatief in de remmen ging) wel bleek te werken. Wanneer er niettemin een ramp of een bijna-ramp plaats vindt, dan is het de taak van de onderzoekers om na te gaan welke van de voorzorgsmaatregelen hebben gefaald en wat er moet gebeuren om toekomstig falen zo goed mogelijk te voorkomen. Medewerking van alle betrokkenen is daarbij belangrijker dan het aanwijzen van een “dader”. Er is ook nooit maar één dader, als alle bestaande voorzorgsmaatregelen hebben gefaald.

Zoals met ramppreventie dient het eigenlijk met alle overheidstaken te gaan. Het probleem dat men wenst op te lossen moet eerst worden geanalyseerd. Er moeten een of meer oplossingen worden geformuleerd en geïmplementeerd. Als de bestaande organisaties van de overheid daarbij geen geschikte rol kunnen spelen, dan dient er een nieuwe organisatie te komen die het wel kan. Vooropgezette ideeën, de progressieve gedachte dat een overheid als zodanig goed is of de neoconservatieve dat een overheid niet deugt, helpen dan natuurlijk niet. Ook de vraag of marktwerking per saldo goed of slecht is zou nooit een rol horen te spelen. Wat in casu goed of slecht is zou de analyse uit moeten wijzen.

Ik begrijp wel waarom Schoo niet hield van de overheid, want hij zag er in Nederland een die niet goed functioneerde. Ik begrijp net zo goed waarom veel progressieve mensen niet houden van “marktwerking”, want onder die naam heeft hier de laatste decennia nogal haphazard een reorganisatie van de overheid plaats gevonden. Progressief en conservatief bestrijden onder een verschillende vlag dezelfde gebreken in een niet goed functionerende overheid en dat is eigenlijk sneu als je het goed bekijkt.

---

1. Gemeente, provincie, rijksoverheid en een groot aantal zbo’s
2. Ik weet dat omdat ik een reisverslag vond in de nagelaten papieren van mijn grootvader, van een paar familieleden van hem die een tocht gemaakt hadden van Onderdendam, bij Bedum, naar Amsterdam en die daar dagen over gedaan hadden. Als ik mijn dochter opzoek die in Portland Or. woont dan vlieg ik 9 uur en de hele reis duurt nog geen twaalf uur.

---

Dit essay verscheen eerder op het Blog van Toon Kasdorp