De departementen in Den Haag bestaan uit een hoeveelheid onafhankelijke organisatietjes, die allemaal hun eigen dingen doen volgens een lijst met eigen prioriteiten. De minister met zijn staf van hoge ambtenaren heeft daar nauwelijks vat op en ook onderling wordt er tussen de afdelingen maar weinig gecoördineerd. Ambtenaren zijn niet zozeer eigenaar van problemen, ze zijn eigenaar van hun baan. Ze zijn praktisch gesproken niet te ontslaan of over te plaatsen en daarom ook nauwelijks beïnvloedbaar. Als ze incompetent zijn blijven ze zitten en vormen een levenslang obstakel. Als ze goed zijn maken ze carrière en verdwijnen. Dat gaat door tot er iemand op zo ‘n plek komt die niet competent is en dan blijft zitten.

Een wetgevend project wordt niet behandeld op grond van de eigen merites, maar in de eerste plaats op grond van het prioriteitenschema van de betrokken ambtenaar en vervolgens op grond van de politieke prioriteiten van de leiding van het departement. Maatschappelijke urgentie heeft er alleen invloed op in afgeleide vorm, via de politieke druk van de openbare mening.

Omdat ook een goede manager alleen maar goed leiding kan geven aan een organisatie waar hij vat op kan krijgen, worden departementen slecht geleid. Vat krijgen lukt nu eenmaal niet. Omdat ze slecht geleid worden komt er ook nooit een kwaliteitsverbetering en hebben competente mensen de neiging hun heil ergens anders te zoeken.

I.T.-mensen komen deze specifieke vorm van onbekwaamheid vooral tegen bij de overheid maar toch ook wel bij het grote bedrijfsleven. Dat laatste zal sommigen verbazen, omdat bedrijven immers failliet kunnen gaan. Dat is zo en daarom is het bij grote bedrijven ook minder algemeen dan bij de overheid, maar concentreert het zich daar bij de afdelingen die er voor de core business van de onderneming niet echt toe doen. De competente raad van bestuur van een groot bedrijf besteedt haar aandacht aan de goed renderende afdelingen of op de plekken die van cruciaal belang zijn voor de rest van de onderneming. Bij de slecht renderende en minder essentiële afdelingen concentreert zich een soortgelijke incompetentie als bij de overheid, alleen een beetje minder.

De gebreken in het functioneren van de overheid hebben, zoals we zagen, uiteenlopende oorzaken, maar de belangrijkste zijn toch wel de ouderdomsverschijnselen en het gebrek aan regeneratief vermogen. De overheid is nu eenmaal ooit met heel andere doelen en ook met heel andere middelen opgezet en het is niet verbazingwekkend dat het allemaal niet meer zo goed loopt als toen de organisatie nog jong was. Misschien is het daarom wel goed om eens een blik terug te werpen op hoe het vroeger was.

We hebben er nu geen idee meer van hoe moeilijk het ooit geweest is om een land te besturen in de tijd dat de snelste vorm van communicatie een ruiter te paard was of een schip, als het om werkelijk lange afstanden ging.

Het feodalisme, dat een extreme vorm van bevoegdheidsdelegatie inhield was in de vroege Middeleeuwen de primitieve oplossing voor dat probleem. Ook later, toen de communicatie verbeterde, bleef een vergaande delegatie van bevoegdheden nodig om bestuurbare organisaties te creëren binnen grote territoriale eenheden.

Veel van de functionarissen die we nu nog hebben dateren in wezen uit die vervlogen tijden. Een Commissaris van de Koning(in) is intussen een overbodige functie geworden. Het hele provinciale bestuur is eigenlijk overbodig.

Als provincies niet zouden bestaan zouden ze nu niet meer worden uitgevonden. Dit soort functies worden niet afgeschaft om de paradoxale reden dat iedereen het druk genoeg heeft en niet om extra werk verlegen zit. Afschaffen van het provinciaal bestuur zou een behoorlijke herverdeling van taken meebrengen en dat betekent voor een aantal mensen extra werk, al zou het op den duur werk sparen. Ook ambassadeurs zijn functionarissen uit de tijd van vóór de elektriciteit. Het hebben van een ambassadeur was vroeger een noodzaak maar is intussen een vorm van beleefdheid geworden. De hoffelijkheid tegenover het buitenland staat het afschaffen in de weg, maar een positieve functie heeft een ambassade eigenlijk niet. Dat ambassadeurs er alleen maar zijn voor de sier blijkt bij calamiteiten. Als bij zulke gelegenheden in verre landen de Nederlandse ambassadeur de enige functionaris is die wat zou kunnen betekenen voor zijn landgenoten dan hoor je maar zelden dat die tevreden zijn over zijn prestaties. Voor calamiteitenzorg worden ambassadeurs niet opgeleid, ze zijn er voor het ceremonieel.

Een ineenstorting van een samenleving, zoals dat bijvoorbeeld gebeurde bij de Franse revolutie, heeft ook zijn goede kanten. Het geeft gelegenheid om allerlei oude instellingen en gebruiken die nergens meer toe dienen in één klap af te schaffen. Daar komt het anders nooit van. Afschaffen heeft daarvoor te veel onvoorziene consequenties, we durven het niet aan, als het niet echt onvermijdelijk is. Bovendien, er worden mensen mee op de tenen getrapt en hun bezwaren klinken harder dan de instemming van de grote meerderheid. Die meerderheid profiteert wel van de veranderingen maar dat is pas op lange termijn en het voordeel is diffuus. De nadelen zijn direct en treffen de kleine groep betrokkenen hard.

Neem ons eigen land. Veranderingen in het bestuur zijn nu eigenlijk broodnodig, maar ze komen niet af, niemand durft het aan. Allerlei overheidsinstellingen die ooit met een duidelijk doel zijn opgezet functioneren intussen niet meer goed, omdat het doel verdwenen is, of uit het zicht is geraakt, of omdat de samenleving zo is veranderd dat de instelling er niet meer in past. Instellingen zijn als machines, ze hebben geen geheugen en als er niet iemand is die begrijpt hoe ze in elkaar zitten en waar ze voor dienen dan loopt er gemakkelijk iets mis. Mensen die werken in grote apparaten hebben de neiging niet meer te kijken naar de buitenwereld die van de instelling iets verwacht maar naar binnen, naar hun bazen en collega’s.

Een van de aardigste ideeën van Fortuijn was het afschaffen van het kabinet in zijn bestaande vorm en de vervanging door een groep van vijf of zes superministers. Ik moest hieraan denken toen ik een televisieprogramma zag waarin de burgemeester van Naarden probeerde uit te leggen waarom in Nederland niet 50% van de ambtenaren kon worden afgeschaft, zoals Wilders dat zou wensen. Dat kan namelijk best, al is het ten dele een kwestie van naamgeving. Een deel van het ambtelijke werk zou blijven bestaan en alleen onder een andere naam en in een andere organisatie worden verricht. Maar ook dat zou vooruitgang betekenen. Het idee van Fortuijn had betrekking op de centrale overheid, maar ook bij gemeenten en andere lagere overheden zouden veel ambtenaren kunnen worden weg georganiseerd.

Het kabinet nieuwe stijl zou in de ogen van Fortuijn moeten presideren over een organisatie van enkele permanente departementen en verder over een groep jonge en energieke staatssecretarissen die ieder apart belast zouden worden met een project van tijdelijke aard.

De overige functies die nu door de centrale rijksoverheid worden vervuld zouden moeten worden overgenomen door ZBO’s. Op sommige terreinen zijn die er al. De waterschappen met hun ingelanden en dijkgraven zijn er sinds mensenheugenis maar de Luchtverkeersleiding, de Nederlandse Mededingingsautoriteit en de APK stations zijn van recentere datum. Er zouden ZBO’s kunnen komen voor het onderwijs, de zorg, het verkeer etc. Tijdelijke maar belangrijke projecten zouden moeten worden ondergebracht in nieuw op te richten projectlichamen. Zij zouden gemeen hebben dat zij worden bemand door in te huren functionarissen, op tijdelijke basis en uit de markt, zonder ambtenarenstatus, functionarissen die weer kunnen verdwijnen als de taak is volbracht.

Ambtenaren in de bestaande betekenis van dat woord, met een vaste betrekking en rechtspositie bij de overheid zouden er nog maar weinig zijn. De op tijdelijke basis in te huren mensen zouden bij voorkeur vrije beroepers zijn die zich in kleinere of grotere maatschappen zouden kunnen organiseren, ongeveer als tegenwoordig de interim managers.

De voordelen van deze verandering in onze staatsinrichting zijn duidelijk. Ik noem er willekeurig een paar:

1. De efficiency van de kabinetsvergaderingen wordt verhoogd. Vergaderen met vijf mensen gaat heel wat gemakkelijker dan met zestien. Om deze reden wordt er in crisissituaties en bij heikele problemen ook nu al vergaderd in een minikabinetje van de minister president en de vicepremiers of enkele belangrijke ministers. Dat zou worden geïnstitutionaliseerd.
2. De bestaande departementale organisatie is vaak bijzonder inefficiënt. In de loop der jaren zijn de meeste departementen een vergaarbak van afdelingen geworden die deels onafhankelijk en ongecoördineerd naast elkaar opereren. De tijd van de departementale top gaat heen met het zo goed en kwaad als dat gaat verkrijgen van informatie uit de afdelingen en het verdedigingen van de departementale belangen tegenover andere ministeries. De interdepartementale concurrentie voor het verkrijgen van schaarse middelen staat hoger op de agenda dan het orde brengen in de chaos aan taken en taakjes die aan elk departement is toevertrouwd.
3. Het afschaffen van de bestaande mammoetdepartementen kan als het goed gebeurt op termijn een mammoetbesparing opleveren. Natuurlijk kosten ook ZBO’s geld en voor de nog uit te proberen nieuwe taaklichamen van tijdelijke aard zal dat niet minder gelden. Het feit dat ze tijdelijk zijn en worden ontbonden zodra de taak, bijvoorbeeld de Betuwelijn, zijn beslag gehad heeft, betekent in elk geval een beperking van de kosten in de tijd. Een belangrijk aantal uitgaven dat enkel wordt gedaan omdat ze ook het jaar daarvoor op de begroting stonden en er daarom gemakkelijk budget voor verkregen kan worden, zou na de beëindiging van een project automatisch worden geschrapt.
4. De belangrijkste potentiële besparing zit in de betere organisatie van de zelfstandige bestuurslichamen. Organisaties met een enkel doel en een speciaal voor dat doel uitgekozen bemanning zijn nu eenmaal eenvoudiger op te zetten en te besturen dan de huidige departementen. Het is evident dat de Nederlandse gezondheidszorg zowel als het Nederlandse uitkeringswezen slecht zijn georganiseerd en dat men er op het verantwoordelijke departement geen grip op heeft. Voor onderwijs geldt hetzelfde. Alle drie deze overheidstaken zouden misschien wel even goed vervuld worden als de twee betrokken ministeries zonder vervanging zouden worden afgeschaft en vervangen door doelorganisaties. Elk van de drie taken zou dan een eigen en deskundig apparaat hebben dat zich uitsluitend zou bezig houden met datgene dat het beste centraal en voor het hele veld tegelijk geregeld kan worden. Dat zou dan bottom up door het veld van het onderwijs of de zorg dienen te worden aangegeven, omdat men daar het beste overzicht heeft over wat er centraal behoort te worden geregeld en wat beter ter plekke kan worden gedaan.
5. Een oneigenlijk, maar niet onbelangrijk voordeel zou zijn gelegen in de loutere afschaffing van bestaande organisaties en vervanging door nieuwe. In iedere organisatie waar onvoldoende druk op staat, ontstaat wildgroei, maar monopolistische bedrijven die een product maken waar veel vraag naar is en overheidsinstellingen die in de luwte kunnen opereren zijn daar toch de standaardvoorbeelden van. Het vervangen van dit soort instellingen en bedrijven door andere geeft al soelaas al verandert er helemaal niets in hun taakstelling.

Dit idee van Fortuijn was aardig en het is jammer dat het niet zal worden uitgevoerd. In plaats daarvan krijgen organisaties die zichtbaar onvoldoende functioneren meer geld.

Dit essay verscheen eerder op het Blog van Toon Kasdorp