Na drie jaar turen naar het Brexit-proces (inclusief de referendum-periode) ben ik er zeker van dat we op een No-Deal exit af stevenen. Maar het verhaal er achter blijft intrigeren, want veel lijkt onverklaarbaar zonder aluhoedje.

Na de nederlaag van premier May begin deze week in het Lagerhuis was èn ben ik er zeker van dat een No-deal niet langer te vermijden is. Dat de EU zich daarmee vreselijk in de vingers zal blijken te snijden is grappig, maar van weinig politiek belang. Vooral aangezien deze EC in november vervangen wordt en de pijn ruim na EP2019 pas gaat doordringen. Binnen de EU zullen de politieke gevolgen daarom minimaal blijken. Hoogstens geeft het Angela Merkel het zo verlangde laatste zetje om op te krassen als Duits bondskanselier – dat zou al heel wat zijn.

Het korte gemiezemaus na maandag, waarbij iedereen in de publieke opinie de eigen goede wil demonstreren wilde, maakte al snel plaats voor het volgende hoofdstuk waarmee we om de oren worden geslagen: de paniek binnen de EU over de gevolgen, en welke munt daaruit door de (zieltogende) politieke elites geslagen kan worden.

Maar omtrent het onderhandelingsproces is geen van de prangende vragen er over beantwoord, noch heb ik het gevoel dat die vóór de (waarschijnlijk postume!!) publicatie van May’s Memoires beantwoord kunnen worden. Het zijn er vele, en ik wil daarvan een aantal hier behandelen en wat voorzetten geven ter beantwoording.

De onderhandelingsperiode van 2 jaar na activering van Artikel 50
Van het eerste begin na de nederlaag van premier Cameron tijdens het Brexit-referendum op 23 juni 2016 is er met enige scepsis gekeken nar de volgende stap die in het proces zou moeten plaatsvinden: de exit-onderhandelingen. Formeel begonnen die nadat het UK artikel 50 (van de Treaty of the European Union) activeerde, waarmee de exit-procedure formeel in gang werd gezet. Wiki zegt daarover per 19 januari:

No member state has as of yet withdrawn from the EU (or the EC); however, the Government of the United Kingdom triggered Article 50 to begin the UK’s withdrawal from the EU in March 2017 following a referendum, and the withdrawal is scheduled to occur on 29 March 2019.

Dat leert ons tevens dat de aanvraag pas werd ingediend op 29 maart 2017 (exact twee jaar tevoren). Ironisch is dat dit artikel werd opgesteld met een Brit als primaire auteur, de diplomaat Lord Kerr. Diens geannoteerde analyse er van werd vorig jaar door Politico gepubliceerd, aan de vooravond van de activering van Art 50. Afgezien van alle formalistische prietpraat die dergelijke verdragen nu eenmaal vereisen, is de inhoud opmerkelijk helder. Om uit te treden dient een lidstaat de EC daarvan in kennis te stellen, waarna de twee er op volgende jaren zullen worden besteed aan het opstellen van de voorwaarden en additionele regelingen (waaronder die van de toekomstige verhoudingen) waarna twee jaar na aanvraag de uitreding formeel zijn beslag krijgt.

Nu we bijna twee jaar verder zijn is de vraag gerechtvaardigd of de inhoud van dit artikel zonder verdere toevoegingen, premissen of  voorwaarden voor het verloop van die onderhandelingen niet hopeloos naïef is. Niet alleen is vrijwel iedereen het er over eens dat dat bevestigend moet worden beantwoord; al even duidelijk is dat de EU na afronding van het hele proces zal besluiten de voorwaarden aanzienlijk aan te scherpen – want indien Brexit voor het UK een groot economisch succes blijkt, is Brussel in last.

Was dit allemaal te voorzien geweest? Zoals dat met dergelijke vragen gaat, moet het antwoord zijn: ja en nee. Nee, omdat het artikel niet geacht werd ooit van toepassing te zullen zijn. Al vanaf het begin was duidelijk dat de stichters van de EU en hun navolgers de intentie hadden een fusie van Europese staten te bewerkstelligen met als oogmerk het uitbreken van de eeuwige vrede. Als historicus vind ik dat een erger dan bespottelijke gedachte, maar alle idealisme gaat er nu eenmaal van uit dat een heilstaat ooit bewerkstelligd moet kunnen worden. Sociaal gezien bestaat er niets gevaarlijkers dan idealisme. De EU is niet anders dan een zoveelste poging, met al even veel kans op succes als de voorgaande pogingen. U kunt me kennis achteraf over de afgelopen twee jaar verwijten, maar niet het vasthouden aan bewezen principes van de menselijke omgang.

Dit artikel 50 werd geschreven zoals de statuten bij de gemiddelde sportvereniging, die meestal voorschrijven dat het lidmaatschap eindigt door opzegging, royement of overlijden, en soms nog een trits bijzondere omstandigheden. Binnen het EU-verdrag werden die nooit voorzien. Het artikel werd slechts toegevoegd omdat dergelijke artikelen nu eenmaal geacht worden in zulke verdragen te staan. Wil het althans niet elke argeloze lezer direct duidelijk worden dat we hier te maken hebben met een dictatoriale poging Hotel California te realiseren (You can check uit any time you like, but you can never leave – met een fijne dubbelzinnigheid met betrekking tot uitchecken, die we naar sommigen denken op het punt staan te beleven: ook als je uit checkt ben je nog niet weg).

Met die laatste zinnen heb ik eigenlijk al een voorschot genomen op een positieve beantwoording op de vraag of de huidige problemen te voorzien waren geweest. Want dat er een sterke zaak is om te zeggen: Ja, natuurlijk was dit allemaal te voorzien is al even uitstekend verdedigbaar. Niet alleen baseer ik dat op de ideologische overwegingen die het de EU niet toestaan eerlijk en welwillend mee te werken aan het vertrek van een lidstaat, er zijn ook praktische overwegingen die het tot een onmogelijkheid maken. De EC herkende direct (en moet dat altijd hebben geweten) dat een geruisloze uittreding de deur open zou zetten naar meer toekomstige uittredingen, en wellicht zelfs herintredingen. Daarmee zou de EU een soort duiventil worden, maar zoiets maakt het EU-ideaal van een ever closer union een onmogelijkheid. Om de analogie van de duiventil een stapje door te trekken: duiven marcheren niet in rotten van drie op commando van een duivenführer. Sociaal gezien zijn duiven anarchisten.

Behalve deze ideologisch gestuurde bestuurlijk-praktische overweging is er ook nog de praktijk van onderhandelingen tussen ongelijkwaardige partners met verschillende doelen en geheime agenda’s. Deze zijn per definitie extreem ingewikkeld, en de afgelopen twee jaar hebben weer enige ervaringsfeiten aan de onderhandelingstheorie toegevoegd. Onderhandelingen waarbij beide partners hetzelfde belang hebben zijn relatief eenvoudig. Onderhandelingen waarbij beide partijen water in de wijn dienen te doen zijn al moeilijker, doch niets is zo gecompliceerd als onderhandelingen waarbij in ieder geval één gesprekspartner niets te winnen heeft. Dat de EU zich ook na activering van Artikel 50 met hand en tand heeft verzet tegen de voltooiing van het onderhandelingsproces is volkomen duidelijk, en het viel tevoren te voorzien dat dat ook gebeuren zou.

Dat Artikel 50 door een Brit werd opgesteld zegt per saldo weinig. Of Lord Kerr een Remainer is is mij niet bekend (al is het een logische aanname, de meeste diplomaten zijn dat, tegenwoordig) en is evenmin relevant. Tè uitgebreide voorzieningen hadden het gebruik er van op een dag dichter bij helpen brengen, en dat was – zoals hierboven al betoogd – eenvoudig nooit de bedoeling.

De manoeuvres van UK en May
Dat brengt ons op de gebeurtenissen van de afgelopen drie jaar. Ten eerste dat het 9 maanden duurde aleer de onderhandelingen formeel van start gingen is vrij opmerkelijk. Dat beide partijen die tijd nodig hadden om te inventariseren wat elk wilde en waar de knelpunten zouden komen te liggen is opmerkelijk genoeg, speciaal van de zijde van het UK. De totale verrassing van de uitslag op 23 juni 2016 realiseerde een nieuw fait accompli voor een Conservatieve Partij, die vooral hoopte middels een referendum het politieke probleem van concurrentie op rechts door UKIP op te lossen. Het Schotse referendum was ook goed afgelopen, en men hoopte op een vergelijkbare dynamiek van angst voor een toekomst buiten de EU om de kiezers in het gareel te houden. Dat zou de dynamiek achter UKIP ondergraven en doen wegsmelten. Quod non.

Dat falen, meer dan de nederlaag op zich, was de reden van Camerons gedwongen vertrek. Het bekende tumult van een Conservatieve partij op zoek naar een nieuwe leider gaf de bijna onvermijdelijke uitkomst van een leider met senioriteit maar weinig uitgesproken gedachten over Brexit. Vrijwel alle Britse partijen waren verscheurd over de Brexit-vraag, maar geen zozeer als de Tory-partij die het moest gaan uitvoeren. Haar beperkte parlementaire meerderheid en het aantreden van een tamelijk extreme leider bij Labour gaven premier May het idee om via verkiezingen haar mandaat wat te vergroten, waardoor ze ook speelruimte zou krijgen tegenover interne Conservatieve opstandigheid – zowel van Remainers als van Brexiteers.

In plaats daarvan kwam May verzwakt uit die verkiezingen en had in de toekomst de steun van de streng-protestantse DUP uit Noord-Ierland nodig om te kunnen blijven regeren. Daarmee was elke toekomstige oppositie vanuit de eigen rangen direct een gegarandeerde ramp, en zo heeft het proces zich de afgelopen twee jaar dan ook ontrold.

De manoeuvres van de EC en de EU
Voor Artikel 50 daadwerkelijk werd geactiveerd hebben beide partijen eerst wat spelregels afgesproken over hoe de onderhandelingen zouden worden gevoerd. Er leek tijd genoeg te zijn, dus werd aan beide zijden één persoon de eindverantwoordelijkheid gegeven, die van tijd tot tijd terug rapporteerde aan EC dan wel de Britse regering. Beide zijden kozen voor een bekende serieuze politieke veteraan, wat gunstig was in die zin dat dezen zich niet eenvoudig laten intomen en er dus voortgang kon worden gemaakt zonder dat over schouders meekijkende leiders direct al te veel ruis zouden veroorzaken.

De keus voor de Fransman Barnier was niet hoopgevend. Barnier gaf de indruk – die de afgelopen jaren talloze malen werd bevestigd – een stijve weinig buigzame man te zijn die voor alles zou proberen voor de EU het  onderste uit de kan te halen. Let wel: dat onderste was dat het UK de EU niet verlaten zou, of in ieder geval zo min mogelijk. Wat dat laatste inhield werd gedurende de twee jaar tot heden kristalhelder. Door het UK aan zoveel mogelijk verplichtingen tegenover de EU te binden kon een situatie worden gecreëerd die de indruk wekte dat het UK de EU verlaten had, maar dat de praktijk was dat het dan een soort Generaliteitsland werd.

Overdrijf ik hiermee? Hoe dan ook niet veel. Ik verwijs wat dat betreft naar de al eerder genoemde verschillen in doel en de onderliggende agenda’s. De EU heeft geen enkel belang bij het faciliteren van een vertrek van het UK, en die houding doorwasemt het gehele onderhandelingsproces sindsdien, met wellicht nog als tactloos hoogtepunt de ontvangst van de Schotse premier Nicola Sturgeon in Brussel met alle egards. Daarmee tevens suggererend dat een onafhankelijk Schotland de EU zeer welkom zou zijn, en ook zou worden geheten. Die houding werd pas verlaten toen dat gevolgen bleek te hebben voor de stabiliteit van Spanje, en een stoot gaf aan het Catalaanse onafhankelijkheidsstreven. Maar de algemene attitude kan sinds het bezoek van Sturgeon niet meer worden ontkend.

Hoe anders was de uitgangspositie van het UK. De Britten gingen er aanvankelijk van uit dat men in Brussel eerlijk spel zou proberen te spelen, door de situatie van voor het EU-lidmaatschap sinds 1975 te herstellen, met wellicht wat kleine modificaties. Deze naïeve uitgangspositie was van start af gedoemd, en werd door de EU vrij snel na het begin van de onderhandelingen genadeloos de grond in gestampt met de eis van een nabetaling door het UK van 60 miljard voor al gestarte projecten en anderszins verwachte inkomsten van toekomstige UK-bijdrages. Tijdens de onderhandelingen werd dit neerwaarts bijgesteld naar 37 miljard (indien er een ‘deal’ over het UK-vertrek zou worden gesloten), maar dit stelde alleen de toon bij en dwong het UK daardoor definitief haar uitgangspositie te herzien.

Dit moet de Britten ook hebben doen beseffen dat door Artikel 50 pas in maart 2017 te activeren kostbare tijd verloren was gegaan. Want deel van de onderhandelingsstrategie van de EU was een reeks van instellingen en bedrijven uit het UK over te halen naar het vasteland te vertrekken. Het begin van de uittocht kon worden ingeluid met het vertrek van EU-agentschappen die vanzelfsprekend elders onderdak moesten vinden. Dat het succes van deze aanpak tot op heden minimaal was doet niets af aan de poging en de intenties er achter.

De Ierse grenskwestie
Een perfect voorbeeld van de manier waarop de EU alle middelen in zet is de Ierse grenskwestie. Dit zorgt voor een onoverkomelijke hinderpaal indien men de formele weg wenst te volgen en desalniettemin weigert het UK in een aantal delen op te breken. Voor een volledig doorbreken van de banden en invloed van de EU op de gang van zaken binnen het UK zou de grens daar hard moeten worden, maar dat wordt verboden door het in 1994 gesloten Goede Vrijdag-akkoord, dat de Noordierse burgeroorlog feitelijk beëindigde. Dit is waar de beruchte ‘backstop’ om draait. Het EU-voorstel om EU-regels als bindend te laten voortduren tot het moment dat er een bevredigende oplossing is gevonden is voor het UK onaanvaardbaar, omdat zij dan a) geen invloed meer heeft op het beëindigen van die overeenkomst zodra die is gesloten en b) het de EU alle noodzaak ontneemt een ook voor het UK bevredigende oplossing te zoeken. Waar dat toe leidt hebben de afgelopen twee jaar bewezen en kan om die reden door het UK nooit politiek worden geaccepteerd. Dat er afgelopen maandag alsnog 200 MP’s vóór stemden illustreert slechts de hoeveelheid eurofielen in het Britse Lagerhuis, en niet meer dan dat.

Het alternatieve tweede voorstel hierover, dat Noord-Ierland deels aan EU-recht onderworpen blijft (tot een eventuele betere regeling?) zou op termijn neer komen op een toekomstige afscheiding van Noord-Ierland van het UK (en een hereniging met de Ierse Republiek). Dat zou ook de Schotse kwestie weer actueel maken, met alle risico’s van een verdere desintegratie van het UK. Ook dat is voor Londen daarom onaanvaardbaar. Zoals de EU heel goed moet hebben beseft, kon dit niet gedurende de onderhandelingen van de twee jaar die Artikel 50 voorschrijft kunnen worden geregeld. Om die reden was de Noord-Ierse kwestie de joker die de EU naar believen kon spelen om de Britten te chanteren en diverse onredelijke concessies los te krijgen, mits er uiteindelijk maar een verdrag uit kwam. Dit laat tevens zien dat de EU nu toch haar hand overspeeld heeft, iets wat ik hier verderop nog zal verklaren. Want bij een No-Deal zijn er geen verplichtingen ten aanzien van de al bereikte onderhandelingsresultaten tot nog toe.

Voortdurende paniek en haar functie – de interne tegenkrachten
Zowel in de Britse MSM als door diverse politici is de afgelopen twee jaar bij herhaling met allerhande angstvisioenen gespeeld in geval van een No-Deal-vertrek. De Britse media waren daar speciaal heel bedreven in – niet verbazingwekkend gezien de nadrukkelijk EU-gezinde houding van de BBC en andere MSM de afgelopen jaren. Dat heeft een aantal sterke staaltjes van manipulatie te zien gegeven. We moeten niet vergeten dat de pro-EU krachten binnen het UK het idee van een intrekking van Brexit nog steeds niet hebben opgegeven. Met name de opiniemakende elite kent nauwelijks enige neutraliteit tegenover een Brits vertrek. Die opiniemakende elite kwam ook met het idee van een tweede referendum – curieus genoeg naadloos aansluitend bij de EU-doctrine dat referenda zonder gewenste uitkomst over moeten tot de gewenste uitkomst wordt bereikt.

De Chequers-deal en het vasthouden van May aan dat bizarre verhaal
Wellicht het meest bizarre element van de gehele periode van deze twee jaar onderhandelingen kwam met de publicatie van de Chequers-deal. De crux hier van is de constructie van een back-stop over de Noord-Ierse kwestie, waarover ik hierboven al zei dat het voor het UK onaanvaardbaar moest zijn, wilde men een opbreken van het UK voorkomen. Het was het resultaat van anderhalf jaar onderhandelen met de EU, en is evident bewijs voor de onwil van de EU een redelijker overeenkomst te bereiken. Want objectief bezien is de deal rampzalig voor het UK, dat er in vergelijking met de bestaande situatie van het huidige EU-lidmaatschap alleen maar op achteruit gaat, en dat valt uit te leggen.

Het zwalken van May over deze deal heeft geleid tot een aanval op haar leiderschap die ze uiteindelijk niet al te overtuigend wist te winnen, met een derde van de Conservatieven in haar fractie die haar niet voluit steunt. Margaret Thatcher vertrok met een hogere score als leider. Maar het had tot gevolg dat ze een jaar rust heft verworven, ook al had ze tijdens de aanloop naar de stemming verklaard dat ze vóór de volgende verkiezingen haar positie als leider zou opgeven.

Hier beginnen de echte wortels van aluhoedjes-redeneringen, aangezien nauwelijks of niet verklaarbaar is waarom premier May ten koste van alles weigerde iets anders te verdedigen in het Lagerhuis, maar tegelijkertijd altijd bleef volhouden dat Brexit komen zou op 29 maart. Met uitsluiting van een tweede referendum, of wat voor uitstel-overeenkomst met de EU (die inderdaad nooit iets zou kunnen opleveren, anders dan wat al was bereikt) dan ook. Dat resulteerde uiteindelijk in de parlementaire nederlaag van afgelopen maandag, waarbij de Chequers-deal overtuigend werd weggestemd met 436 tegen 202.

De verdere manoeuvres van May
Onverveerd kondigde premier May aan dat ze gewoon blijft zitten en verder gaat met haar werk. Dit is bizar in het licht van de verve waarmee ze heeft gepoogd die deal te verdedigen en doen aannemen. Wel werd voorafgaand aan de stemming een discussie over tactische mogelijkheden gevoerd die interessante kanten van de zaak aan het licht bracht. Zoals, dat als de Remainers binnen de Conservatieven de regering ten val zouden brengen (in een uiterste poging Brexit te voorkomen), May volgens de geldende regels de keus had van de verkiezingsdatum (binnen zekere grenzen) en dat direct het parlement zou zijn ontbonden. Gedurende de tijd tot de verkiezingen was de regering dan de enige die het in het UK voor het zeggen heeft – en 29 maart 2019 valt al vanaf Kerstmis binnen die periode.

Laat ik mijn aluhoedje eens opzetten. Dit vanwege een unheimisch gevoel dat het proces tot nog toe geeft. De onverklaarbare zaken moeten verklaarbaar zijn

Het enigma van de Britse onderhandelingstactiek
De Britten kwamen er al vrij vroeg tijdens de onderhandelingen achter dat de EU kwaadwillend was, maar moesten er het beste van zien te maken. Beter dan de Chequers-deal bleek niet of nauwelijks mogelijk, en May moet hebben beseft dat dit in deze vorm voor de meerderheid van het Britse parlement totaal onaanvaardbaar zou zijn. Desondanks moeten we aannemen dat May, wellicht zelfs door het EU-gedrag tijdens de onderhandelingen, vastbesloten raakte Brexit hoe dan ook door te zetten. Dat dat ook een rationele beslissing was leg ik nog uit. Maar door praten en blijvend onderhandelen terwijl een stemming over de Chequers-deal uitbleef, wist ze het tijdswindow te bereiken waarin een val van haar regering Brexit niet meer kon voorkomen. Vanaf dat moment konden de stemmingen plaatsvinden waarvan May moet hebben geweten dat ze die verliezen zou. En het resultaat daarvan hebben we gezien.

De ratio van een No-deal-vertrek
Als het UK per 29 maart zonder verdere onderhandelingen vertrekt is dat de gevreesde No-deal-exit. Waarom gevreesd? Het is de vrees voor het onbekende die hier parten speelt. Is Vadertje EU werkelijk die onmisbare ouder die het UK verweesd achter zou laten na een No-Deal-Brexit? De gedachte dat er nooit een EU was, en het UK sinds mensenheugenis zelfstandig opereerde lijkt veel mensen vreemd,  en plotsklaps een angstwekkend perspectief. Dit perspectief wordt dan ook sterk gepusht door de Britse MSM en EU, maar waarheid bevat het niet.

Van politici als May verwacht je dat ze dit beseffen, maar als er eens een blijk geeft het te begrijpen krijg je weer dat hysterische gegil dat een vertrek uit de EU het land ontheemd achter laten zou. Naar ik vermoed heeft May dat ook zo geanalyseerd, en besloten na haar volledige bewustwording van de attitude van de EU haar eigen plan te trekken op weg naar 29 maart.

Een No-Deal-vertrek zou de positie van het UK tegenover de EU namelijk fundamenteel veranderen. Niet langer gaat het dan om een lidstaat die met de hoed in de hand vraagt te mogen vertrekken aan een oudere bully. Er ontstaat een vorm van gelijkwaardigheid, en daarmee ook een gelijkwaardiger onderhandelingspositie. Vooral psychologisch is het belangrijk dat de EU beseft zelf belangen te hebben bij een goede overeenkomst met het UK. Die ontstaan curieus genoeg pas na een No-Deal-Brexit, zodat het de logische weg is te gaan zonder verdere afspraken. Die kan men beter maken bij toekomstige onderhandelingen, die uit de aard van de veranderde omstandigheden constructiever kunnen en naar ik verwacht zullen zijn. Ook voor de Ierse kwestie kan een oplossing denkbaar worden als er geen andere belangen spelen dan juist die van Ierland en het UK.

May
May’s gemanoeuvreer moet er op gericht zijn geweest dit te bereiken zonder ongelukken en met zo min mogelijk scheuren in het UK. Naar ik vermoed moet dit denkbeeld circa halverwege de onderhandelingen zijn ontstaan, toen bleek hoe de kaarten lagen voor de EU. Zoals we hebben gezien was dat tijdens die twee jaar niet mogelijk, en nu na afloop zien we de logica daarvan beter dan tevoren. Dat May binnen een jaar zal vertrekken als Brits premier is niet meer dan logisch. Ze is niet alleen gesloopt, maar zal ook de schuld krijgen van alles wat er sinds 2016 is gebeurd. Hoe het verder ook uitpakt, er zal altijd een groep zijn die haar grondig vervloeken zal.

Was er een betere weg dan die ik hierboven schets? Deels is dit een vorm van terug redeneren, maar dat is onontkoombaar als je niet zelf deel uitmaakt van het proces. Deze schets verklaart echter veel, met name het gezwalk van May in de laatste 6 maanden. En dat juist is het moeilijkst verklaarbare element. Maar wie dit beziet als hierboven, kan niet anders dan beseffen dat een No-deal-Brexit niet alleen de grootste kans is van wat zal plaatsvinden – het is de enige optie die rationeel is.

---

Meer over Brexit op Veren of Lood vindt u hier.