Op 1 juli 1863 begon de bloedigste slag uit de Amerikaanse Burgeroorlog, de driedaagse slag bij Gettysburg.

Vier maanden later, op donderdag 19 november van dat jaar wijdde president Lincoln de erebegraafplaats in met de navolgende woorden (The Gettysburg Address):

Four score and seven years ago our fathers brought forth on this continent a new nation, conceived in liberty and dedicated to the proposition that all men are created equal. Now we are engaged in a great civil war, testing whether that nation or any nation so conceived and so dedicated can long endure. We are met on a great battlefield of that war. We have come to dedicate a portion of that field as a final resting-place for those who here gave their lives that that nation might live. It is altogether fitting and proper that we should do this. But in a larger sense, we cannot dedicate, we cannot consecrate, we cannot hallow this ground. The brave men, living and dead who struggled here have consecrated it far above our poor power to add or detract. The world will little note nor long remember what we say here, but it can never forget what they did here. It is for us the living rather to be dedicated here to the unfinished work which they who fought here have thus far so nobly advanced. It is rather for us to be here dedicated to the great task remaining before us –that from these honored dead we take increased devotion to that cause for which they gave the last full measure of devotion– that we here highly resolve that these dead shall not have died in vain, that this nation under God shall have a new birth of freedom, and that government of the people, by the people, for the people shall not perish from the earth.

Democratie, een overheid van het volk, voor het volk en door het volk heette het vroeger. Maar een dergelijke staatsinrichting is alleen maar mogelijk in een land met de omvang van een oude Griekse stadstaat. In de moderne tijd is er, ondanks Abraham Lincoln geen voorbeeld van te vinden, al kwamen de Noordelijke staten van de VS er dichter bij dan andere moderne staten. Tegenwoordig is een democratie vertegenwoordigend. Niet het volk zelf regeert maar een door het volk gekozen regering. Of een regering benoemd en gecontroleerd door een gekozen parlement. Een eis van democratie is tegenwoordig dat het kiesrecht algemeen is, d.w.z. dat alle volwassen burgers van het land kunnen stemmen en dat de verkiezingen vrij zijn en de stemming geheim. Democratie is bovendien niet alleen een kiessysteem maar ook een samenlevingsvorm, waarin de mensenrechten worden gerespecteerd en waarin de rechten van minderheden bij de meerderheid in veilige handen zijn. Tenslotte dient de gekozen regering aan het recht te zijn onderworpen en hoort de rechtspraak competent, vrij en onafhankelijk te zijn.

De democratie van de westers wereld wijkt op een aantal belangrijke punten af van de originele democratie uit Athene, zoals die door die andere staatsman Pericles werd gehouden in 430 v.C., in het eerste jaar van de Peloponnesische oorlog:

Onze wetten verschaffen gelijke rechten aan allen. (…) De vrijheid die we genieten strekt zich ook uit tot het dagelijks leven; wij zijn niet wantrouwend jegens elkaar en beschuldigen onze buurman niet als hij verkiest zijn eigen gang te gaan. (…) Maar deze vrijheid maakt ons niet wetteloos. Ons wordt geleerd de wet te respecteren, en niet te vergeten om de onderdrukte te beschermen. (…) Wij zijn vrij om te leven zoals wij willen. (…) Armoede is geen schande (…) En ofschoon slechts weinigen een politieke strategie kunnen ontwikkelen, zijn wij allen in staat om deze te beoordelen. (…) Wij beschouwen de discussie niet als een struikelblok voor actie, maar als een noodzakelijke voorwaarde om wijs te handelen.(…) Wij geloven dat geluk een vrucht is van vrijheid, en vrijheid die van moed.’[1]

Beide teksten zijn inspirerend, die van Lincoln misschien nog iets meer dan die van Pericles, maar Lincoln spreekt origineel Engels terwijl de tekst van Pericles hier in een vertaling staat. Het originele Grieks is mooier en van de hand van de grote schrijver Thucydides, die hem Pericles in de mond legt. Dat is des te opmerkelijker, omdat Thucydides zelf geen voorstander was van democratie als regeringssysteem.

Belangrijk aspect van onze democratie is dat wij een overheid hebben, waarvan alleen maar een deel, het politieke deel, door de kiezende bevolking naar huis kan worden gestuurd. Bij het naar huis sturen van de politici is het bovendien meestal alles of niets. Je kunt zonder medewerking van het kabinet niet één minister naar huis sturen, die het volk niet bevalt of één onderdeel van het regeringsbeleid verwerpen. Het apparaat dat achterblijft als een regering naar huis wordt gestuurd zet meestal de bestaande beleidslijnen gewoon voort, daarbij geholpen door het feit dat er in Nederland altijd wel een of meer van de oude coalitiegenoten in de nieuwe regering terugkomen.

In een ideale democratie staat tegenover de overheid een zelfstandig opererende burger, aan wie de overheid dienstbaar is en aan wie hij verantwoording aflegt. Doordat in een welvaartstaat de burger in zoveel opzichten afhankelijk is geworden van de overheid is het aspect van de zelfstandige burger al een eeuw lang aan erosie onderhevig geweest. Weliswaar is via de media de directe invloed van de politieke opinie op het overheidsbeleid toegenomen, maar de media zijn niet meer louter rapporterend en kritiserend. De media voeren een eigen beleid en door deze zelfstandige rol die zij zich hebben aangemeten is ook hun invloed minder democratisch dan zij zou kunnen zijn. Geen regering van het volk dus, maar wel een voor het volk. Ook niet door het volk, maar als het kan wel min of meer gecontroleerd door het volk of in elk geval door de publieke opinie. Het is niet helemaal volgens het ideaalbeeld maar het is toch wat.

De overheid dat zijn de personen en instellingen die regeren en bij wie de macht in de samenleving berust. De overheid bestaat niet alleen uit een democratisch gekozen parlement en een regering die door en uit dat parlement wordt gevormd. Zij bestaat voor een belangrijk deel uit niet gekozen functionarissen die formeel wel onderworpen zijn aan gekozen politici maar in de praktijk niet altijd. Ze kunnen er in elk geval allerminst als een verlengstuk van worden beschouwd. Het gaat daarbij om ambtenaren, adviseurs en mensen uit de zogeheten maatschappelijke instellingen, die erg machtig zijn in ons land.

Die twee aspecten, de permanentie van de ambtenaren en een controle die beperkt is tot alles of niets, beperken sterk de invloed van het volk op haar overheid.

Na de verkiezingen is van een directe invloed op het te voeren beleid van een nieuwe regering in de regel geen sprake meer. De macht van de kiezers beperkt zich tot het afwijzen van het beleid van de weggestemde regering en wat de compromissen gaan opleveren tussen de coalitiepartijen die de regering gaan vormen, dat is afwachten.

Had men bijvoorbeeld in het Nederland gedurende het grootste deel van de twintigste eeuw bezwaar tegen de inbreng van de confessionele partijen, dan was dat jammer, maar niks aan te doen. Die partijen waren onmisbaar voor een coalitie en kwamen dus altijd terug, hoe veel stemmen ze ook verloren.

Door de complexiteit van de samenleving en van het regerende apparaat is ook de macht beperkt van de minister, de volksvertegenwoordiger bij uitstek. Hij is niet degene meer die de belangrijke beslissingen neemt. Die worden ergens genomen in het ondoorzichtige woud van instellingen die tezamen de overheid vormen en waar niemand meer een doorslaggevende invloed uit kan oefenen. De minister heeft misschien meer invloed dan alle anderen maar heeft het zeker niet alleen voor het zeggen en is zelden in staat zijn zin door te zetten als hij het politieke draagvlak voor zijn beleid niet vinden kan.

De leden van de Tweede Kamer worden door de politieke partijen voorgedragen en de ministers worden door de politieke partijen aangewezen die samen de regering vormen in overleg met de formateur. Die partijen zijn dus een belangrijke machtsfactor binnen de overheid en als zodanig worden ze nooit gekozen, zo formeren zij zich zelf.

Op het ambtelijke deel van de overheid heeft de politiek nog enige invloed voor zover het de ambtelijke top betreft. Die top wordt door de regering benoemd. Benoemen kan dus, maar een hoge ambtenaar naar huis sturen is niet gemakkelijk. Dat gebeurt alleen als hij echt niet meer met de minister door een deur kan en dan nog moet de minister een paar keer goed nadenken voor zij er toe overgaat. Aan ministers is historisch zelden een lange carrière ten deel gevallen als zij ruzie maakten met hun ambtenaren[2] en zo’n slechte afloop werpt haar schaduw vooruit. Ministers denken wel een paar keer goed na voor zij zich op die onzekere weg begeven.

De overgrote meerderheid van de ambtenaren heeft de best beschermde baan van het land en is op geen democratische manier weg te branden. Het zijn deze ambtenaren die het grootste en belangrijkste deel van de overheidswerkzaamheden voor hun rekening nemen. De Engelse televisieserie Yes Minister was daar een mooie illustratie van en vooral zo geestig omdat de parodie dicht bij de werkelijkheid lag.

De minister bepaalt het beleid, de ambtenaar geeft het vorm en voert het uit. De kamer controleert. In technische zin via de deskundige commissies en in politieke zin in het openbare debat. Men neemt advies in ontvangst van adviesraden en lobby’s voor zover daar behoefte aan is, maar de minister houdt de regie en beslist. Zo was het allemaal ooit bedoeld maar zo werkt het niet meer.

We hebben een overheid waarbij de macht in hoofdzaak in handen is van politieke partijen en van ambtenaren. Daarnaast zijn er ook nog meebeslissende adviesraden, ZBO’s, semiambtelijke instellingen en maatschappelijke organisaties. Wie een publieke carrière wil maken komt op zijn tijd in al die verschillende afdelingen van een monolithische overheid terecht. Met democratie in de zin waarin Plato die beschreef en bestreed heeft dat allemaal niet zo veel meer te maken en evenmin met het ideaal van de Franse revolutie. Dat is misschien maar goed ook. Plato had wel gelijk dat een regering door een volksvergadering, zoals Athene die in zijn tijd gekend heeft, niet alles was. Zo’n volksvergadering zit vol mensen die weinig verstand van zaken hebben en gemakkelijk door de eerste de beste leerlooier[3] op sleeptouw te nemen zijn. In zo’n vergadering zijn ze om een kleinigheid enthousiast te krijgen voor of tegen een belangrijk politiek standpunt. Dezelfde avond zijn ze al weer vergeten wat ze gedacht hebben en de volgende dag besluiten ze iets anders, want het is nu eenmaal hun vak niet[4].

Mensen van wie het hun vak wel is, maar die goed gecontroleerd worden en die eens in de zoveel tijd verantwoording afleggen en daarbij door het volk naar huis gestuurd kunnen worden. Dat is een stuk stabieler en in de praktijk ook beter. Tenminste als ze het goed doen en als er een alternatief is voor het geval ze het slecht doen.

In Amerika en Engeland met hun twee partijen systeem is er een democratisch alternatief. De partij die aan de macht is weet dat hij bij de volgende verkiezing kan worden afgelost. Een ander beleid is mogelijk, voor zover tenminste het beleid door de politiek en niet door het permanente deel van de overheid wordt bepaald. In Nederland of België is dat alternatief er niet of nauwelijks want in een coalitiesysteem weet je nooit van te voren wat er uit de onderhandelingen gaat komen. Zelden is dat het beleid dat de kiezers in meerderheid hebben gewild. Gelukkig willen de kiezers meestal niet veel meer dan dat zij behoorlijk worden geregeerd en zijn ze niet kleinzielig op dat punt[5]. Dat er in landen met een meerpartijen systeem geen kiesbaar alternatief is, is een ernstige tekortkoming. Maar in Nederland en ook in sommige landen met een tweepartijdemocratie is het alternatief er ook om een heel andere reden niet, namelijk omdat een disproportioneel deel van het beleid door de ambtenaren, de maatschappelijke instellingen en tegenwoordig ook door de media wordt bepaald[6].

De ambtenarij en de invloed van lobby’s en maatschappelijke instellingen vormen een inbreuk op het democratische systeem. Voor zover zij de overheid in feite beheersen en de politiek maar een beperkte invloed heeft op het doen en laten van de overheid, in zoverre is onze democratie schijn. Soms is de invloed van de politiek op het beleid zo beperkt, dat men over de democratische rand heen gaat.

Nederland en de meeste andere Europese landen hebben na de tweede wereldoorlog, geïnspireerd door de Britse Labourpartij, een verzorgingsstaat opgebouwd[7]. De belangrijkste kenmerken ervan zijn de onbegrensde verantwoordelijkheid van de overheid voor het welzijn van de burgers en de dialectiek van voortdurende klachten en wetaanpassingen waaraan de overheidsmacht is gebonden. Het resultaat is dat er in de meeste landen die nu tot de EU horen sprake is van een democratische en welwillende, maar niettemin overmachtige[8] staat. Een staat die zich in beginsel het recht voorbehoudt in elk onderdeel van het leven in te grijpen als het welzijn van de burger daar in haar ogen om vraagt. De zelfstandige en autonome burger is daarbij ongemerkt over de horizon verdwenen.

Dat tegenwoordig het recht wordt geclaimd om de opvoeding van jongeren over te nemen als in de ogen van de ambtenaar de ouders te kort schieten wordt nauwelijks nog als schokkend ervaren. Het gedwongen aborteren van vrouwen die voor het moederschap ongeschikt worden bevonden stuitte wel op bezwaren, maar die bezwaren hadden meer met het taboe op levensbeëindiging[9] te maken dan met de gedachte dat de overheid zich nu toch bezig hield met terreinen waarop zij geen bevoegdheden heeft.

De richtingloze groei van het ambtenarenapparaat heeft de beheersbaarheid aangetast. Zo nu en dan blijkt door een plotselinge doorkijk dat het overheidsapparaat niet goed meer functioneert. Niet omdat de mensen die er deel vanuit maken onbekwaam zijn of onvoldoende opgeleid, maar omdat de overheid niet doelmatig is georganiseerd.

Een tijd geleden werden er openbare hoorzittingen gehouden over het functioneren TBS systeem in Nederland. Het is opvallend hoeveel bezwaren de praktijkmensen dan blijken te hebben tegen het functioneren van het systeem waar ze dagelijks mee van doen hebben en hoe gemakkelijk die problemen zouden zijn te verhelpen, zo op het eerste gezicht tenminste. De Kamerleden, voor wie de hoorzittingen zijn bedoeld, kijken of ze het voor het eerst horen en waarschijnlijk is dat ook zo. Toch denken alle mensen uit de praktijk dat het die politici zijn die hen met een onmogelijk systeem hebben opgezadeld.

Als het waar is wat je als buitenstaander meent waar te nemen, dan moet de conclusie zijn dat er binnen de overheid onvoldoende feedback van de praktijk naar de beslissingnemers is. Dat geldt dan niet alleen voor de justitionele organisaties, maar ook voor het onderwijs[10], de zorg e.t.q. De informatie vanuit de praktijk, of het veld zoals dat in de sociale wetenschappen heet, aangaande het functioneren van door de Kamer aangenomen wetten bereikt de Kamer niet. Waarschijnlijk bereikt het de ambtelijke instanties wel, maar niet op een manier dat er effectief iets mee kan worden gedaan. Het komt niet bij de juiste instanties terecht of het wordt geformuleerd op een wijze dat de ontvanger er weinig meer mee kan. Hoe dan ook, de wetgevers weten niet of de regels die ze maken ook doen wat ervan verwacht wordt. De informatie op basis waarvan wetten en andere regels worden gemaakt is ontoereikend of misleidend[11]. Een onderzoek naar de oorzaken van deze desorganisatie zou een hoge prioriteit moeten hebben, als waar is wat wel vermoed kan worden, dat we hier met een probleem te maken hebben dat de hele overheid aangaat en al haar functies.

De overheid meent dat zij doet wat zij doet uit naam van het volk en gelegitimeerd door het volk, maar het lijkt erop dat dit meer mythe is dan werkelijkheid.

Legitimiteit van een overheid is een beloning voor succes bij de oplossing van maatschappelijke problemen en succes heeft deze overheid de laatste decennia niet meer[12]. Ze handhaaft zich omdat ze voor een groot deel van het volk onontbeerlijk is geworden[13].

Het volk krijgt eens in de zoveel jaar de gelegenheid om te zeggen wat het vindt van het beleid. Het stuurt dan regelmatig de zittende regering naar huis, die dan door een soortgelijke wordt vervangen zonder dat er merkbaar veel verandert. Een nieuwe regering is in dit land weinig anders dan een ander uithangbord aan dezelfde winkel.

Het is geen regering door het volk, het is niet eens echte inspraak. Wat het volk wil komt alleen bij onverwachte gelegenheden en op ineffectieve manieren naar voren[14]. Dat de opiniepeilingen dit soort onverwachte uitspraken van de bevolking maar moeilijk kunnen voorspellen komt waarschijnlijk omdat men bij een poll een mening geeft die geacht wordt in overeenstemming te zijn met de heersende publieke opinie. Maar in het stemhokje kijkt en hoort niemand mee, daar is het anders.

---

1. Thucydides, De Peloponnesische Oorlog II, 34-46, citaat uit Wikipedia.
2. Er zijn twee spectaculaire manieren waarop iemands politiek carrière de mist in kan gaan. Een is als hij ruzie maakt met zijn ambtenaren, die hem dan vervolgens beentje lichten. Dat is ooit minister Vondeling overkomen als minister van financiën. Een andere manier is om de afspraken die binnen het kabinet of de partij gemaakt zijn te negeren. Minister Vredeling leverde naar verluid op het kritieke moment wapens aan Israël tegen de in het kabinet gemaakte afspraken, moest nog tijdens zijn ministerschap vertrekken naar Brussel en is in Nederland daarna nooit meer aan de bak gekomen.
3. In de historische canon, die in dit opzicht vooral door Plato en Aristophanes is bepaald, komt Kleon, de leerlooierszoon waar hier op wordt gedoeld, er misschien slechter af dan hij verdient. Het beleid dat hij voorstond was zo slecht nog niet, maar het punt blijft dat in een volksvergadering vandaag het ene en morgen het andere beleid de doorslag kan geven.
4. Dat het parlement onder de invloed van media hypes steeds meer op een volksvergadering Atheense stijl gaat lijken is een van de bezwaren die men tegenwoordig in kringen van staatsrechtgeleerden horen kan.
5. De kiezers lijken nu blind te protesteren; dat komt omdat we de laatste decennia duidelijk minder goed geregeerd worden, met name door het ambtelijk deel van de overheid en door verouderde maatschappelijke instellingen.
6. Ronald Plasterk merkte ooit op dat in Nederland de grote veranderingen in de politieke opvattingen niet tot stand komen bij regeringswisselingen, maar dat de publieke opinie in een klap omgaat in alle politieke partijen tegelijk, van links tot rechts. Tenminste als het om werkelijk majeure veranderingen gaat. Hij noemde als voorbeeld het in diskrediet raken van de multiculturele samenleving, maar er zijn meer voorbeelden te geven.
7. Het eerste land met een aanzet tot een verzorgingsstaat, was Pruisen, de rechtsvoorganger van het Duitse keizerrijk. Dat men daar na 1945 zijn inspiratie niet vandaan wilde halen is begrijpelijk. Wel heeft naast de regering Attlee president Roosevelt met zijn New Deal politiek nog een voorbeeldfunctie gehad voor de West Europese welvaartspolitiek.
8. De overheid is overmachtig in de zin dat er weinig in de samenleving kan gebeuren of zij is er bij betrokken, maar aan de andere kant ook onmachtig omdat zij onvoldoende gefocust is en eigenlijk niemand in staat is grip op haar functioneren te krijgen.
9. Dit is het soort levensbeëindiging waar een Italiaanse minister Nederland verwijten over maakte, waarbij hij verwees naar Hitler Duitsland. Hem was waarschijnlijk niet bekend dat lang voor dat Hitler aan de macht kwam euthanasie en abortus in Scandinavische landen wettelijk geoorloofd was om eugenetische redenen.
10. Zie het boek van dr. Leo Prick, Drammen dreigen draaien ▪ ISBN: 9053304614 Mets en Schilt Uitgevers ▪ 2006
11. De minister van Justitie uit een vorig kabinet struikelde twee maal achtereen in de Kamer over foutieve of onvolledige informatie van zijn ambtenaren. Dat gebeurde in dit geval in volle openbaarheid en werd door de minister ook openlijk toegegeven maar meestal hoor je daar niets van of weten de ambtenaren die de minister informeren niet eens dat hun informatie niet deugt.
12. Vanaf het eerste kabinet Lubbers hebben de achtereenvolgende kabinetten zich in plaats van met nieuw beleid in hoofdzaak met reparatie bezig gehouden, met bezuinigingen en herstel van bestaande en onsuccesvolle wetgeving. Dat dit een continu proces is geworden wijst erop dat het systeem als zodanig niet meer goed functioneert en op de helling zou moeten. Dat was in wezen wat Fortuijn betoogde, maar wat door de kabinetten Balkenende en door de eigen partij van Fortuijn onvoldoende is opgepakt.
13. In Frankrijk is ongeveer de helft van de bevolking voor haar levensonderhoud direct of indirect van de overheid afhankelijk. In Nederland is dat minder maar niet zo heel veel minder.
14. Bijvoorbeeld bij het referendum over de Europese grondwet. De bevolking zei nee, de overheid had toegezegd de uitspraak te zullen volgen, maar in plaats daarvan paste men de grondwet oppervlakkig wat aan, ratificeerde haar, bekrachtigde haar in het parlement en organiseerde geen tweede referendum.

---

Dit essay verscheen eerder op het Blog van Toon Kasdorp