DE WERELD NU

Strafrecht voor corporaties

strafrecht

Strafrecht voor corporaties doet als term vreemd aan. Desondanks is het een lacune in ons recht. Een analyse en pleidooi.

Om te beginnen en om misverstanden te voorkomen meld ik hier dat ik tegenstander ben van het strafrechtelijk vervolgen van personen voor handelen of nalaten waarmee ze geen boosaardige bedoelingen hebben gehad.

Dat geldt voor de ambtenaren in Enschede die deel verantwoordelijkheid hebben gedragen voor de vuurwerkramp. Er hoort wel een sanctie te staan op stommiteiten maar geen strafrechtelijke, vind ik. Het optreden en vooral het niet optreden van de directie van Slavenburg ’s Bank[1] daarentegen vond ik zowel boosaardig als strafwaardig.

Maar goed, het gaat hier om de vuurwerkramp. Toen het onderzoek in Enschede achter de rug was, was de conclusie van het Openbaar Ministerie dat de overheidsinstanties die te kort geschoten waren niet konden worden vervolgd. Er was wel sprake geweest van schuld en nalatigheid, maar niet van de vervulling van een delictsomschrijving. De wetgever, zei de Almelose officier, heeft dat kennelijk zo gewild, anders had hij de wet wel anders geformuleerd.

Een ding is zeker, de wetgever is geen mijnheer of mevrouw die iets wil of niet wil en die heeft nagedacht over het strafrechtelijk aanpakken van overheden. De wetgever is een abstractie. Dat is de Kroon dus, tezamen met de Eerste en Tweede Kamer. Hun belangrijkste werk is het maken van de duizenden wetten die jaarlijks het bureau van de minister en de werkbankjes van het parlement passeren. Die wetten worden, in de vorm van wetsontwerpen voorbereid door gespecialiseerde ambtenaren en soms ook door commissies, die daarvoor door de minister of de Kroon worden benoemd.

In die commissies zitten deskundigen, vaak afkomstig uit kringen van belanghebbenden.
Als het Almelose O.M. of het college van PG’s gevonden had dat de strafwet te kort schoot op het punt van de vervolging van overheden, dan hadden ze ampele gelegenheid gehad wat van zich te laten horen, in de vergaderingen van dit soort strafrechtelijke commissies, waar er voldoende van geweest zijn de laatste decennia.

Het is ook niet zo dat het onderwerp nooit aan de orde is geweest. Sinds de twee Pikmeer-arresten is de strafbaarheid van overheden druk besproken. Iedereen die zich met strafrecht bezig houdt heeft zich in de materie kunnen verdiepen en met voorstellen kunnen komen.

Er kan niet van een minister of van de Tweede Kamer worden verwacht dat zij met oplossingen voor dit soort technische vraagstukken komen. Daar zijn de Kroon en het parlement niet voor. Daarvoor ontbreekt het hun aan tijd en aan gespecialiseerde kennis.

Zo is het op de meeste terreinen: niet de wetgever neemt het initiatief, maar de ambtenaren die het in hun portefeuille hebben of de groepen in de samenleving die er een direct belang bij hebben. De wetgever weegt de prioriteit en besluit daarna met de Kamervoorzitter of en wanneer het ontwerp op de rol van de Kamer kan worden geplaatst.

Het onderwerp strafbaarheid van overheden is een onderdeel van het probleem strafbaarheid van corporaties. Er komt in het geval van overheden nog een speciaal formeel probleem bij, dat samenhangt met de leer van de scheiding der machten maar dat kan hier onbesproken blijven.

Het algemene probleem bij het strafbaar stellen van het handelen of nalaten van corporaties zit ingebakken in het systeem van ons strafrecht. Dat strafrecht is gemaakt voor het handelen of nalaten van individuen, terwijl bovendien dat handelen of nalaten meestal plaats dient te vinden op een duidelijk te omschrijven plaats en tijdstip en het daarbij meestal ook nog bewijsbaar gericht moet zijn geweest op het gewraakte gevolg.

Wat aan het strafbare feit voorafgaat wordt dan gekwalificeerd als voorbereidingshandelingen. Soms is het zelfstandig strafbaar, bijvoorbeeld als strafbare poging. Of het is, voor het geval men als derde assistentie verleent bij een misdrijf, een vorm van medeplegen.

Het handelen van corporaties, dat men strafbaar wil stellen, wordt meestal gekenmerkt doordat het niet door één individu wordt verricht, maar door meerdere individuen, terwijl in de regel, ook als er wel door één individu is gehandeld of nagelaten, de verantwoordelijkheid door meer personen wordt gedeeld en het gespreid is in de tijd; het gewraakte resultaat is niet op één moment tot stand gekomen maar is het gevolg van reeksen handelingen of nalatigheden op verschillende tijdstippen gepleegd, die soms, maar soms ook weer niet altijd, afzonderlijk onrechtmatig zijn; maar ook als ze ieder voor zich onrechtmatig zijn, dan vaak op grond van uiteenlopende wetsbepalingen terwijl het handelen meestal niet gericht is op het gewraakte gevolg.

Het strafrecht is niet voor dit soort delicten geschreven en de corporatieve misdrijven laten zich maar moeizaam in het keurslijf dwingen van een op individuen gerichte strafrecht.

We kennen het voorbeeld van Slavenburg ’s Bank. In deze bank vond op grote schaal het financieren van crimineel verkeer plaats, waaronder witwassen van crimineel geld. Het kostte het O.M. weinig moeite die feiten te bewijzen.

Waar de Slavenburg-zaak in de meeste van haar aspecten op stuk liep was het individualiseren en aanwijzen van de verantwoordelijken. Ook wel op het formuleren van een delictsomschrijving waarvan alle elementen aan aanwijsbare verantwoordelijke personen binnen de bank konden worden toegerekend.

Is dat dan nodig, zult U zich afvragen, is het niet voldoende voor de corporatie om iets strafbaars te doen, dat alle handelingen binnen haar competentie zijn verricht, ongeacht waar en door wie de handelingen zijn verricht en wie er persoonlijk voor verantwoordelijk kan worden gesteld, zolang het samenstel van handelingen als zodanig maar strafbaar is?

Dat is nodig omdat de corporaties strafrechtelijk alleen geacht worden te handelen door hun bestuurders. Niet noodzakelijk de statutaire, maar wel de daadwerkelijke bestuurders. Handelingen van willekeurige personen binnen de organisatie kunnen niet zomaar aan het lichaam worden toegerekend. Het begrip bestuurder is wel opgerekt, zodat daar nu iedereen onder valt die feitelijke leiding geeft, maar toch, alleen die leidinggevende vertegenwoordigt strafrechtelijk de organisatie. Alleen door hem of haar handelt de corporatie of laat zij na.

Men heeft geprobeerd dit probleem te omzeilen door een nieuw soort delict in te voeren, “het lid zijn van een criminele organisatie”. Dit blijkt in de praktijk alleen maar het verschuiven van het probleem te zijn. Wil een organisatie als crimineel kunnen worden aangemerkt, dan moet zij eerst een misdrijf gepleegd hebben en dan hebben we via een omweg het eerste probleem weer terug. Eerst moet een bestuurder worden aangewezen door wie de organisatie een delict gepleegd heeft. Vervolgens moet het plegen dan ook nog doel zijn van die organisatie anders is zij wellicht niet eens crimineel. Tenslotte moet dan nog worden aangetoond dat de verdachte willens en wetens lid was van de club.

Bij de georganiseerde misdaad, die in de praktijk vaak helemaal niet op permanente basis georganiseerd blijkt te zijn, doet zich vaak ook nog het probleem voor dat het bestaan van een organisatie niet te bewijzen valt. Vaak is een bende (Octopus) niet meer dan een codenaam, die de opsporingsambtenaren gemakshalve hebben gegeven aan een aantal personen die zij ervan verdenken gezamenlijk misdrijven te plegen.

Kan een organisatie dan niet betrekking hebben op een enkel misdrijf of kan zij niet al crimineel zijn voordat een van haar leden voor een delict veroordeeld is luidt wellicht Uw volgende vraag. Het antwoord daarop is ja, dat zou misschien wel kunnen, maar het eerste staat op gespannen voet met het begrip organisatie, een begrip waar toch iets permanents in is gelegen en het tweede met ons strafrechtelijk systeem.

Anders dan veel mensen denken is het bestaan van criminelen niet iets waar het strafrecht tegen gericht is. Wij vervolgen delicten, strafbare handelingen, die gepleegd worden door personen die burgers zijn van onze samenleving of vreemdelingen. Deze burgers en vreemdelingen bezitten alle rechten die de grondwet hun toekent, tot het moment dat een delict tegen hen bewezen wordt verklaard door de strafrechter. Dan is de pleger van het strafbare feit een delinquent of gestrafte. Als hij al eerder veroordeeld was is hij bovendien een recidivist. Het begrip crimineel komt in het lexicon eigenlijk alleen voor als onderdeel van het begrip “criminele organisatie”. U begrijpt dan het probleem: rechters houden niet van oplossingen die systeemwidrig zijn en het delict: ‘lid zijn van een criminele organisatie’ is tot dusver in de jurisprudentie geen succes gebleken.

Betekent dit dat men in strafrechtkringen vrede heeft met het plegen van misdrijven in georganiseerd verband, waarbij tegen niemand individueel het bewijs is rond te krijgen? Nee integendeel. De georganiseerde misdaad is doelwit nummer 1 van de opsporing en het ene spectaculaire proces na het andere vindt tegen de georganiseerde misdaad plaats. Alleen, het lid zijn van een criminele organisatie is niet meer een delict waarvan veel succes bij de vervolging wordt verwacht. Voor het vervolgen van delicten gepleegd door overheden en andere ”normale” organisaties, die niet met het oog op het plegen van misdrijven zijn opgericht, is het betreffende artikel bovendien nooit bedoeld geweest.

Het strafrecht systeem en de op te leggen straffen zijn bedoeld voor individuen, niet voor lichamen. Een corporatie kan men niet in het gevang stoppen, men kan haar niet arresteren en ondervragen en ook voor de reclassering is geen taak weggelegd. Men kan een overheidsorgaan een boete opleggen, maar die wordt dan weer uit de belastinggelden betaald. Dat lijkt een zinloze aangelegenheid. Het straffen van bestuurders, die niet ook uit eigen hoofde een delict gepleegd hebben lijkt een niet geheel correcte procedure. Het straffen van bestuurders q.q. die wel uit eigen hoofde vervolgbaar en veroordeelbaar zijn lijkt dubbel op, dus wat is de zin van het corporatieve strafrecht?

De zin is in de eerste plaats het openbare proces dat plaats vindt en de veroordeling als het delict bewezen wordt. Voor veel mensen is het ceremonieel van het strafproces belangrijker dan het leed dat aan de gestrafte wordt toegebracht. Daarnaast geeft een strafrechtelijke veroordeling de benadeelden de mogelijkheid om op een betrekkelijk gemakkelijke manier een civiele schade claim geldend te maken.

Toch zijn dit eigenlijk geen doorslaggevende argumenten om een ernstige normschending door lichamen met het instrumentarium van het huidige straf- en strafprocesrecht te aan te pakken. Voor zover de bestuurders zelf op een ernstige manier de normen hebben overschreden die we strafrechtelijk wensen te handhaven, laat die dan maar te recht staan à titre personnel. Maar bestrijd daarnaast zowel in de gevallen waarin de bestuurders persoonlijk vervolgbaar zijn als wanneer dat niet het geval is, het crimineel gedrag van lichamen met sancties en procedures die speciaal op corporaties zijn toegesneden. Daar zou de wet voor moeten worden aangepast, want het reguliere strafrecht kent nogal wat elementen die bij de vervolging van corporaties geen rol zouden horen te spelen.

Ik noem een paar verschillen die tot een verschil in benadering en strafrechtelijke behandeling zouden moeten leiden:

  • Een lichaam heeft in tegenstelling tot haar bestuurders geen burgerlijke of algemeen menselijke rechten die op een bijzondere manier bescherming behoeven;
  • Een lichaam zou ontbonden kunnen worden, of voorzien van andere bestuurders en organen, iets wat met natuurlijke personen niet het geval is.
  • Men kan afzien van een quasi klassieke eenheid van tijd, plaats en handeling te hanteren in de delictsomschrijving.

Er lijkt daarentegen alle reden te zijn om voor corporaties inclusief overheidslichamen, een aparte procedure op te tuigen voor zware normoverschrijdingen, waarin duurdelicten kunnen worden vervolgd en de elementen gespreid kunnen zijn in de tijd en die elementen gepleegd kunnen worden door verschillende natuurlijke personen al dan niet met een gemeenschappelijk oogmerk, zonder dat altijd van persoonlijke schuld of opzet sprake hoeft te zijn ten aanzien van ieder element bij de personen in kwestie en zonder dat ten aanzien van hen een zwaardere bewijslast wordt gevraagd dan thans in het burgerlijke- of in het bestuursrecht geldt.

Had een dergelijk systeem bestaan dan had in het geval van Enschede of Volendam een strafproces kunnen plaats vinden tegen de gemeente als zodanig. Dit had kunnen leiden tot een vervanging van het college van B en W of van de gemeenteraad door nieuw te kiezen organen of door een tijdelijk bestuur vanwege de Rijksoverheid zonder dat dit noodzakelijk gepaard had hoeven gaan met een persoonlijke veroordeling van een van de betrokken politici of ambtenaren.

Het voordeel zou zijn geweest dat er wel een strafprocedure zou hebben plaats gevonden, hetgeen gewenst is bij een ernstige normoverschrijding. Het tweede voordeel zou zijn geweest dat individuen binnen de overheidsorganisatie , die aantoonbaar persoonlijk geen ernstige normoverschrijding hebben begaan strafrechtelijk buiten schot kunnen blijven.

Nu is van dat laatste tot op heden in de gevallen Volendam en Enschede toch al geen sprake geweest, maar vaak worden mensen, die evident persoonlijk onvoldoende blaam treft voor een strafrechtelijke veroordeling, toch in een strafprocedure betrokken omdat het onduldbaar wordt geacht dat een ernstige normoverschrijding van een lichaam buiten vervolging blijft. Ik denk aan de brandweercommandant en het hoofd van de luchtverkeersleiding in Eindhoven in het geval van de Herculesramp.

Bekend is het geval van een luchtverkeersleider in Zagreb, in het toenmalige Joegoslavië, die daadwerkelijk veroordeeld is en in de gevangenis is terechtgekomen, hoewel hij niets anders had gedaan dan een technische fout van een soort die volgens insiders zo regelmatig voor komt dat iedere verkeersleider die wel eens maakt, terwijl die fout alleen door een bizarre samenloop van omstandigheden tot een ongeluk kan leiden.

Zowel het vervolgen van personen die geen strafbaar gedrag hebben gepleegd, als het achterwege laten van een vervolging bij een ernstige normoverschrijding door een corporatie, tasten de eerbied aan die de burger voor het strafproces voelt. Het is in het belang van het goed functioneren van het geheel gewenst dat er wat aan de herziening van het corporatieve strafrecht wordt gedaan.


  1. Zie de Slavenburg-affaire 21/11/12

Dit essay verscheen eerder op het Blog van Toon Kasdorp