Hoe democratisch is het staatsbestel van Nederland? En hoe problematisch is het als dat bestel soms wat minder democratisch blijkt?

De democratische rechtsstaat en de mensenrechten, die twee begrippen vormen samen de kern van de ethiek van de westerse samenleving, waar Nederland deel van uitmaakt. Democratie is tegelijkertijd een ethisch en een staatkundig begrip. Dat maakt een analyse van het functioneren van de Nederlandse overheid als democratisch bestel extra gecompliceerd. Zou men immers tot de conclusie komen dat er staatkundig niet in alle opzichten wordt voldaan aan wat men democratische normen zou kunnen noemen, dan kan dat al licht worden opgevat als een ethisch verwijt en dat is niet noodzakelijk een terecht verwijt.

Van de andere kant zijn de twee aspecten van het begrip democratie in onze seculiere samenleving zo nauw met elkaar verweven dat het niet goed mogelijk is aan het begrip iedere normatieve betekenis te onthouden. Anders gezegd: men moet kunnen zeggen dat democratisch niet zonder meer als ethisch goed en een tekort aan democratie niet onmiddellijk als ethisch slecht is aan te merken, hoewel ik persoonlijk democratie in het algemeen wel als een ethisch betere regeringsvorm beschouw dan de andere systemen die we kennen. Ongeveer de opvatting van Winston Churchill dus.

Het staatsbestel voor vrije burgers, zoals dat ontworpen is door Montesquieu in zijn De Geest van de Wetten bevat een aantal checks and balances en weerspiegelt de ratio van de Verlichting op een zo heldere manier dat het nog steeds als norm kan dienen voor de staatkundige vormgeving van een verlichte samenleving . Toch is er zowel op het functioneren van de rechtsstaat als van de democratie kritiek mogelijk door de manier waarop aan beide in de moderne samenleving vorm is gegeven.

Een rechtsstaat kent een overheid die zich zelf en haar burgers aan rechtsregels onderworpen acht en een uitvoerende macht tegen wie de burger op essentiële punten door de wet en de rechter wordt beschermd. Een rechtsstaat is niet noodzakelijk een staat die uitsluitend door middel van rechtsregels regeert, al lijkt onze overheid dat wel in die zin op te vatten. Een overheid die geen bestuurlijk beleid meer heeft maar volstaat met voor ieder probleem een wet uit te vaardigen, is niet zozeer een rechtsstaat als wel een regelstaat. Zij doet in naam van de gelijkheid noodzakelijk onrecht aan de zeer uiteenlopende omstandigheden waarin de voor de wet gelijke burgers kunnen verkeren.

Democratie[1] is een overheid van het volk, voor het volk en door het volk, zei Lincoln in zijn Gettysburg Address. Een volk dat zich zelf bestuurt, zoals een vrij mens die voor zich zelf zorgt, zo zou het ongeveer moeten wezen, maar dat volk en overheid samenvallen zoals die zegswijze suggereert, dat is niet zo. In een zo grote samenleving als de onze en zeker de Amerikaanse zou dat ook helemaal niet kunnen. Maar hoe is het dan wel?

In een democratie staan tegenover de overheid zelfstandig opererende burgers, aan wie de overheid dienstbaar is. In de welvaartsstaat, die na de tweede wereldoorlog tot stand kwam is de vrijheid van de burger geslonken parallel aan de toenemende zorg die een vaderlijke overheid als een deken over hem heeft uitgespreid.

Het terrein van de bemoeienis is uitgebreid en daarmee ook de macht van de overheid . Tegelijk is de kwaliteit van een aantal specifieke overheidsdiensten afgenomen. Dat geldt voor de kwaliteit van de rechtspraak en voor het functioneren van justitie in het algemeen. Het onderwijs is tegenwoordig naar het oordeel van een parlementaire onderzoekscommissie onder de maat en dat geldt ook in een aantal opzichten voor de zorg. Het toezicht op banken en andere financiële instellingen schiet te kort, in hoofdzaak omdat de overheid heeft toegestaan dat deze elementaire maatschappelijke instituten te ingewikkeld en te groot geworden zijn om nog gecontroleerd te kunnen worden. Het aantal voorbeelden van een verzwakte overheid is groot en dat is paradoxaal, omdat tegelijk de invloed van de overheid op de samenleving is toegenomen. Veel van de gebreken zijn een rechtstreeks gevolg van een teveel aan regelgeving van een gebrekkige kwaliteit.

Omdat vooral de minder bedeelde burger op zoveel terreinen afhankelijk is geworden van zijn overheid valt des te meer op hoezeer naast het aspect van de zelfstandige burger ook dat van de dienstbare overheid aan erosie onderhevig is geweest. De overheid is wel dienstbaar, maar niet meer aan de zelfstandige burger, maar eerder aan een zelfgekozen ideaal, waaraan zij niet alleen zichzelf, maar de hele samenleving ondergeschikt gemaakt heeft. De overheid bepaalt wat goed is voor haar cliënten, de burger bepaalt dat niet meer voor zich zelf. Via de media is de laatste jaren de directe invloed van de publieke opinie op het overheidsbeleid weer toegenomen. Maar de publieke opinie, die representeert geen zelfstandige burgers meer, maar onverschillige en op consumptie gerichte massa’s. Door de zelfstandige en beleidsbepalende rol die de media zich hebben aangemeten zijn zij bovendien geen communicatiemiddel meer tussen volk en overheid maar proberen zij beide aan te sturen. Ook de media zijn minder democratisch dan zij zouden kunnen zijn.

Onder de overheid versta ik de personen en instellingen bij wie de macht in de samenleving berust. Die overheid bestaat niet alleen uit een democratisch gekozen parlement en een regering die door en uit dat parlement wordt gevormd. Zij bestaat voor een belangrijk deel uit niet gekozen[2] functionarissen die in theorie wel onderworpen zijn aan de gekozen politici maar niet altijd in de praktijk. Er zijn nogal wat overheidsinstellingen die allerminst een verlengstuk van de gekozen volksvertegenwoordigers vormen.

Dat de burger niet de overheid kan krijgen die hij wil, hangt samen met onze representatieve partijendemocratie. De partijen bepalen welk regering er wordt gevormd en de kiezer kan alleen die regering weer naar huis sturen als hij de partijen die haar steunen de meerderheid ontneemt in het parlement. De overheid kan dan trouwens alleen maar voor een deel, het politieke deel, door de kiezende bevolking naar huis worden gestuurd. En als de kiezer een regering naar huis stuurt is het alles of niets. Je kunt niet één minister tot aftreden dwingen, die niet bevalt of één onderdeel van het regeringsbeleid verwerpen.

Die twee aspecten, de permanentie van de ambtelijke en raadgevende instituten en een controle achteraf die beperkt is tot alles of niets, beperken de invloed van het volk op haar overheid in een mate, dat van een regering door het volk in elk geval niet kan worden gesproken.

De macht van de kiezers blijft beperkt tot het afwijzen van het beleid van de weggestemde regering als die niet, zoals meestal gebeurt, door onderling gekrakeel is gevallen. Wat de compromissen gaan opleveren tussen de coalitiepartijen die een nieuwe regering gaan vormen na de verkiezingen, dat blijft afwachten.

De complexiteit van de samenleving en van het besturende apparaat beperkt ook de macht van het kabinet, dat in de ogen van het volk haar vertegenwoordiger bij uitstek zou moeten zijn. Het kabinet is niet meer het instituut dat de belangrijke beslissingen neemt. Die worden ergens genomen in het ondoorzichtige woud van instellingen die tezamen de overheid vormen en waar niemand meer een doorslaggevende invloed uit kan oefenen.

De leden van de Tweede Kamer worden door de politieke partijen voorgedragen en de ministers worden door de politieke partijen aangewezen[3]. De partijen vormen in overleg met de formateur samen de regering. Die partijen zijn dus een belangrijke machtsfactor binnen de overheid en als zodanig worden ze niet gekozen, zo formeren zij zich zelf.

Op het ambtelijke deel van de overheid heeft de politiek invloed voor zover het de ambtelijke top betreft. Die top wordt door de regering benoemd. Benoemen kan dus, maar een hoge ambtenaar naar huis sturen is niet gemakkelijk. Dat gebeurt alleen als hij echt niet meer met zijn minister door een deur kan en dan nog moet de minister een paar keer goed nadenken voor hij of zij er toe overgaat een ambtenaar te ontslaan. Aan ministers is historisch zelden een lange carrière ten deel gevallen als zij ruzie maakten met hun ambtenaren[4] en zo’n slechte afloop werpt haar schaduw vooruit.. Het zijn, zoals Tjeenk Willink[5] constateerde, de ambtenaren die het grootste en belangrijkste deel van de overheidswerkzaamheden initiëren.[6]

De minister bepaalt het beleid, de ambtenaar geeft het vorm en voert het uit. De kamer controleert. Men neemt advies in ontvangst van adviesraden en lobby’s voor zover daar behoefte aan is, maar de minister houdt de regie en beslist. Zo is het democratisch ontwerp van onze overheid, maar zo werkt de praktijk niet meer.

We hebben in werkelijkheid een overheid die in hoofdzaak bestaat uit politieke partijen en uit ambtenaren. Daarnaast bestaan er de meebeslissende adviesraden, de semi-ambtelijke instellingen en maatschappelijke organisaties. Wie een publieke carrière wil maken komt op zijn tijd in al die verschillende afdelingen van een monolithische overheid terecht. Van het oorspronkelijke democratische model staat dit alles een heel end af. De vraag is of dat erg is.

Plato had wel gelijk dat een regering door een volksvergadering, zoals Athene die in zijn tijd gekend had, niet alles was. Zo’n volksvergadering zit vol mensen die weinig verstand van zaken hebben en gemakkelijk door de eerste de beste leerlooier[7] op sleeptouw te nemen zijn. In zo’n vergadering zijn ze om een kleinigheid enthousiast te krijgen voor of tegen een belangrijk politiek standpunt. Dezelfde avond zijn ze al weer vergeten wat ze gedacht hebben en de volgende dag besluiten ze iets anders, want het is nu eenmaal hun vak niet.

Mensen van wie het hun vak wel is, maar die goed gecontroleerd worden en die eens in de zoveel tijd verantwoording afleggen en daarbij door het volk naar huis gestuurd kunnen worden. Dat is een stuk stabieler en in de praktijk ook beter. Tenminste als ze het goed doen en als er een alternatief is voor het geval ze het slecht doen.

In Amerika en Engeland met hun twee partijen systeem is er een alternatief. De partij die aan de macht is weet dat zij bij de volgende verkiezing kan worden afgelost. Een ander beleid is mogelijk. In Nederland is dat alternatief er niet of nauwelijks want in een coalitiesysteem is van te voren niet te bepalen wat er uit de onderhandelingen gaat komen. De kans dat dit het beleid is dat de kiezers in meerderheid hebben gewild is niet groot[8]. Gelukkig willen de kiezers meestal niet veel meer dan dat zij behoorlijk worden geregeerd en zijn ze niet kleinzielig op dat punt. Dat er in landen met een meer partijen systeem geen kiesbaar alternatief is, blijft toch een democratische tekortkoming. Maar in Nederland en ook in sommige landen met een tweepartijdemocratie is het alternatief er ook al om een andere reden niet, namelijk omdat een disproportioneel deel van het beleid niet door de politiek maar door de ambtenaren, de maatschappelijke instellingen en tegenwoordig ook door de media wordt bepaald[9]. De overheid is met andere woorden niet langer te vereenzelvigen met de politiek. De politiek vormt slechts een deel en misschien wel niet het belangrijkste deel.

Nederland en de meeste andere Europese landen hebben na de Tweede Wereldoorlog, geïnspireerd door de Britse Labourpartij, een verzorgingsstaat opgebouwd. De belangrijkste kenmerken ervan zijn de theoretisch onbegrensde verantwoordelijkheid van de overheid voor het welzijn van de burgers en een dialectiek van voortdurende klachten en aanpassingen in de regelgeving. Het resultaat is dat er in de meeste landen die nu tot de EU horen sprake is van een democratisch gezinde en welwillende overheid, maar van een die daarnaast tegelijk machtig en onmachtig is.[10] Een overheid die zich in beginsel het recht voorbehoudt in elk onderdeel van het leven in te grijpen als het welzijn van de burger daar in haar ogen om vraagt maar tegelijk niet in staat is haar bedoelingen in effectief beleid om te zetten. De zelfstandige en autonome burger is daarbij ongemerkt over de horizon verdwenen.

Dat de laatste jaren de overheid het recht heeft geclaimd om de opvoeding van jongeren over te nemen wanneer in haar ogen de ouders daarover te zeer afwijkende opvattingen hebben, wordt nauwelijks nog als schokkend ervaren. Het gedwongen aborteren van vrouwen die voor het moederschap ongeschikt bevonden worden stuitte wel op bezwaren bij het publiek, maar die bezwaren hadden meer met het taboe op levensbeëindiging[11] te maken dan met de gedachte dat de overheid zich bemoeide met zaken waarvoor zij van niemand een mandaat ontvangen heeft.

Regelmatig blijkt tegenwoordig waarom het overheidsapparaat niet goed meer functioneert. Niet omdat de mensen die er deel vanuit maken onbekwaam zouden zijn of onvoldoende opgeleid, maar omdat de overheid niet doelmatig en naar de eisen van de tijd is georganiseerd. Omdat de ene hand met andere woorden niet weet wat de andere doet.

Een paar jaar geleden werden er openbare hoorzittingen gehouden over het functioneren van het TBS systeem in Nederland. Het was daarbij opvallend hoeveel bezwaren de praktijkmensen bleken te hebben tegen het functioneren van een systeem waar ze dagelijks mee van doen hebben en hoe gemakkelijk die problemen zouden zijn te verhelpen, zo op het eerste gezicht tenminste. De Kamerleden voor wie de hoorzittingen zijn bedoeld keken of ze het voor het eerst hoorden en misschien was dat ook wel zo.

Als die observatie juist is, dan moet de conclusie zijn dat er binnen de overheid onvoldoende georganiseerde feedback vanuit de praktijk naar de beslisser is, in dit geval van de praktijk naar de wetgever. Dat geldt niet alleen voor de justitiële organisatie waarvan de TBS klinieken deel uitmaken, maar ook voor het onderwijs[12], de zorg en andere overheidsorganisaties. De informatie vanuit de praktijk over het functioneren van door de Kamer aangenomen wetten bereikt de Kamer niet. Waarschijnlijk bereikt het de ambtelijke instanties wel, maar niet op een manier dat er effectief iets mee kan worden gedaan. Het komt niet bij de verantwoordelijke beslissers terecht of het wordt geformuleerd op een manier waar de ontvanger weinig mee kan. Ook de informatie op basis waarvan wetten en andere regels in eerste instantie worden gemaakt blijkt vaak ontoereikend te zijn geweest of niet ter zake dienende[13]. Zijn wetten eenmaal aangenomen dan krijgen de wetgevers onvoldoende feed back of de regels die ze gemaakt hebben wel doen wat ervan verwacht wordt.

De overheid meent dat zij functioneert binnen democratische verhoudingen en dat haar handelen daarom wordt gelegitimeerd door de instemming van het volk. Het lijkt erop dat dit meer mythe is dan werkelijkheid.

Legitimiteit van een overheid is een beloning voor succes bij de oplossing van maatschappelijke problemen en succes heeft deze overheid de laatste decennia maar in beperkte mate[14], althans in de ogen van de kiezende burger. Zij handhaaft zich omdat ze voor een groot deel van de mensen onontbeerlijk is geworden[15], maar de acceptatie gaat niet meer van harte.

---

1. 1. Een regering door een volksvergadering was in oorsprong de betekenis van het begrip democratie. Als men de kritiek van Plato, Aristoteles en Polybius op dit systeem wil begrijpen moet men deze definitie voor ogen houden.
   2. De permanentie van de ambtenaren en de raadgevende organen is nodig voor de continuïteit van het beleid. Dat is de opvatting van Tjeenk Willink en hij heeft ongetwijfeld gelijk met zijn constatering dat door het grote verloop onder de ambtenaren veel van de noodzakelijke departementale kennis in Nederland is weggelekt. Als een ambtenaar in Nederland de overheidsdienst verlaat is dat meestal voorgoed. In Amerika, waar een nieuwe regering haar eigen beleidsambtenaren kan benoemen en de bestaande kan ontslaan bestaat het gebruik dat de hoge ambtenaren gemakkelijk in het bedrijfsleven, het vrije beroep en de wetenschap terecht kunnen na een regeringswisseling. Dat komt hun kennis en ervaring later weer ten goede en vaak ziet men hen na een oppositieperiode versterkt en gereviseerd weer terugkeren. Dit Amerikaanse systeem bevordert de democratie, het systeem van permanentie dat Tjeenk lijkt voor te staan doet dat niet.
   3. Formeel door de majesteit en de facto scheen die vroeger van tijd tot tijd wel enige invloed uit te oefenen, door het uitspreken van een veto. In wezen was die invloed beperkt tot het aanwijzen van de formateur, waarbij de omstandigheden dan bovendien nog haar manoeuvreerruimte beperkten. Tegenwoordig wordt de formateur door de Kamer aangewezen
   4. Er zijn twee spectaculaire manieren waarop iemands politieke carrière de mist in kan gaan. Een is als hij ruzie maakt met zijn ambtenaren, die hem dan vervolgens beentje lichten. Dat is ooit minister Vondeling overkomen als minister van financiën. Een andere manier is om de afspraken die binnen het kabinet of de partij gemaakt zijn te negeren. Minister Vredeling kocht niet alleen F-16’s tegen de wil van zijn partij maar leverde naar verluid op het kritieke moment wapens aan Israël tegen de in het kabinet gemaakte afspraken in. Hij moest nog tijdens zijn ministerschap vertrekken naar Brussel en is in Nederland daarna nooit meer aan de slag gekomen.
   5. Verslag Raad van State 2005
   6. Dat ambtenaren overheidswerkzaamheden uitvoeren is onvermijdelijk, daar zijn ze voor, maar politici zouden het initiatief horen te nemen tot beleid. In de praktijk is het vaak omgekeerd en is het de taak van de minister om het beleid van ambtenaren te verdedigen in de ministerraad, de tweede kamer en vooral ook tegenover andere departementen.
   7. In de historische canon, die in dit opzicht vooral door Plato en Aristophanes is bepaald, komt Kleon, de leerlooierszoon waar hier op wordt gedoeld, er misschien slechter af dan hij verdient. Het beleid dat hij voorstond was zo slecht nog niet, maar het punt blijft dat in een volksvergadering vandaag het ene en morgen het andere beleidsvoorstel de doorslag kan geven en dat komt de continuïteit niet ten goede.
   8. Behalve bij een goed geformuleerd referendum is het meestal niet goed mogelijk om vast te stellen wat de kiezers in meerderheid willen.
   9. Roland Plasterk, voormalig minister en columnist van Buitenhof en de Volkskrant, merkte eens op dat in Nederland de grote veranderingen in de politieke opvattingen niet tot stand komen bij regeringswisselingen, maar dat de publieke opinie in een klap omgaat in alle politieke partijen tegelijk, van links tot rechts. Tenminste als het om werkelijk majeure veranderingen gaat. Hij noemde als voorbeeld het in diskrediet raken van de multiculturele samenleving, maar er zouden meer voorbeelden van te geven zijn.
   10. De overheid is overmachtig in de zin dat er weinig in de samenleving kan gebeuren of zij is er bij betrokken, maar aan de andere kant ook onmachtig omdat zij niet gefocust is op de belangrijkste maatschappelijke problemen en niemand in staat is goed grip op het overheidsapparaat te krijgen.
   11. Dit is het soort levensbeëindiging waar ooit een Italiaanse minister Nederland verwijten over maakte, waarbij hij verwees naar Hitler Duitsland. Hem was waarschijnlijk niet bekend dat lang voor dat Hitler aan de macht kwam euthanasie en abortus in Scandinavische landen wettelijk geoorloofd was om eugenetische redenen.
   12. Zie het boek van dr. Leo Prick, genaamd Drammen, dreigen draaien, ISBN: 9053304614 Mets en Schilt Uitgevers, 2006
   13. Een voorbeeld is de informatie op grond waarvan de nieuwe 80 km-zones bij de grote steden werden ingevoerd. Die bleek gecompliceerder te zijn dan de wetgever had aangenomen. In elk geval werkten de zones (officieel) filebeperkend in Rotterdam, maar juist file-opwekkend in Amsterdam en deed het geen van beide in Den Haag.
   14. Vanaf het eerste kabinet Lubbers hebben de achtereenvolgende kabinetten zich in plaats van met nieuw beleid in hoofdzaak met reparatie bezig gehouden, met bezuinigingen en pogingen tot herstel van bestaande en onsuccesvolle wetgeving. Dat dit een continu proces is geworden wijst erop dat het systeem als zodanig niet meer goed functioneert en op de helling zou moeten. Dat was in wezen wat Fortuijn betoogde, maar wat onvoldoende is opgepakt door de kabinetten Balkenende.
   15. Frankrijk is ongeveer de helft van de bevolking direct of indirect van de overheid afhankelijk. In Nederland is dat minder maar niet zo heel veel minder.

---

Dit essay verscheen eerder op het Blog van Toon Kasdorp