De meeste mensen hadden sympathie voor Jelle Kuiper, die van 1997 tot 2004 hoofdcommissaris was van Amsterdam.

Anders dan zijn voorganger Nordholt deed Kuiper gewoon zijn werk, stond hij achter zijn mensen en beschouwde hij de publiciteit als een noodzakelijk kwaad. Toen hij met Joan de Wijckerslooth van het college van PG’s in 2004 in aanvaring kwam had hij de openbare sympathie op zijn hand. Mr. Joan Lodewijk de Wijkerslooth de Weerdesteyn (Den Haag, 18 oktober 1946) was tot 2005 voorzitter van het College van procureurs-generaal, en tot 2010 hoogleraar aan de Universiteit Leiden.

De Wijckerslooth was steeds in het nieuws met conflicten. De latere hoogleraar strafrecht in Leiden is een wat stijve en afstandelijke man. Gewone mensen begrijpen hem niet zo goed. Zijn bekende standpunt, dat de politie zich niet bezig moest houden met het voorkomen van criminaliteit maar met de oplossing ervan, leek op het eerste gezicht wat vreemd, want voorkomen is immers beter dan genezen. Maar daar gaat het nu even niet om.

De sympathieke Kuiper deed wat geen ambtenaar hoort te doen, maar wat tegenwoordig aan de orde van de dag lijkt te zijn: hij viel zijn meerdere in het openbaar af. Dat was ooit een ambtelijke doodzonde[1] en helemaal als het ging, zoals in dit geval, om kritiek op een artikel van de meerdere in een vakblad. Het betrof een onderwerp van professionele aard, op een terrein waar de meerdere de bevoegdheid heeft aanwijzingen aan de ondergeschikte te geven[2]. Dat Kuiper, die dat hoorde te weten, zo over de schreef ging, was misschien een kwestie van het vervagen[3] van normen en waarden waar je in die tijd zoveel over hoorde, maar vooral toch van ambtelijke frustratie. Het politieapparaat, waar hij toen nog verantwoordelijk voor was, werkte slecht.

Een ambtelijk apparaat heeft als het goed is één, hooguit twee duidelijke doelstellingen en een heldere organisatie onder een eenhoofdige leiding. Die leiding hoort voldoende bevoegdheden te hebben en kennis van zaken zowel wat de organisatie van het apparaat betreft als wat de taken aangaat waar het apparaat voor staat. Dat tezamen stelt de leiding in staat het apparaat goed te laten functioneren en iedereen duidelijk te maken wat er van hem verwacht wordt.

Het politieapparaat heeft vanouds tot taak het handhaven van de orde in de samenleving, zo nodig met gebruik van haar wettelijk geweldsmonopolie. Die taak valt uiteen in twee functies, het handhaven van de strafwet en van de openbare orde. Voor het handhaven van de strafwet ligt h.t.l. de politieke eindverantwoordelijkheid bij de minister van justitie. Voor ordehandhaving bij de minister van binnenlandse zaken. De ambtelijke leiding van het justitiële opsporing- en onderzoeksapparaat ligt bij het openbaar ministerie. Dat is de organisatie waar De Wijckerslooth het hoofd van was. De ambtelijke verantwoordelijkheid voor de openbare orde ligt binnen de gemeente bij de burgemeester. De politietop is een voorbeeld van een knecht die twee heren dient en dat gaat, zoals de bijbel leert, meestal niet goed en om meer dan een reden.

In de praktijk heeft de politie bovendien nog wel meer taken dan de openbare orde en de opsporing van misdrijven en mede daarom is de politie een voorbeeld van een verkeerd georganiseerd ambtelijk apparaat. Dat het niet goed zit met de politie blijkt niet alleen uit een incident als de ruzie tussen Kuiper en De Wijckerslooth maar veel meer nog uit de aankondiging van de laatste waar toen iedereen veel te snel overheen gestapt is[4] dat een deel van de taken van de politie niet meer zal worden uitgevoerd. Die taken zullen niet meer worden uitgevoerd, zei de PG, omdat er bij gebrek aan capaciteit prioriteiten dienen te worden gesteld.

Wanneer een ambtelijk apparaat zijn functie niet meer kan vervullen bij gebrek aan capaciteit is er iets heel ernstig mis. Dan worden er onmogelijke eisen aan gesteld of de organisatie moet grondig op de schop of allebei. Met de politie is in elk geval het laatste het geval en dat wordt ook door niemand meer ontkend. Intern is men al jaren bezig met reorganisaties en ook vanuit de samenleving is er voortdurend een roep om verbetering en de bereidheid om praktisch ongelimiteerde extra bedragen ter beschikking te stellen[5].

De politie heeft kennelijk te veel taken en niet de ambtelijke middelen en bevoegdheden om ze allemaal fatsoenlijk uit te voeren[6].

Er is ooit om goede redenen besloten dat we één politie hebben, die weliswaar is verdeeld in Rijkspolitie en Gemeentepolitie, maar die voor de uitvoering van elk van haar beide hoofdtaken toch een geheel vormt[7]. Het bloed kruipt waar het niet gaan kan en intern wordt er bij de politie gewerkt met suborganisaties voor alle hoofd en neventaken waar men mee is belast, hetgeen tot een organisatorisch oerwoud heeft geleid. Men heeft binnen het corps al moeite genoeg om overzicht te houden en men zit er niet op te wachten dat ondeskundige buitenstaanders bij het openbaar ministerie zich daar ook nog eens mee gaan bemoeien.

De leiding van de politie kijkt niet naar dat ene onderdeel van haar taak, waar De Wijckerslooth over ging, maar naar het geheel. De Wijckerslooth ging alleen over het justitiële gedeelte[8]. Hij zag dat die taak van de politie onvolkomen werd uitgevoerd en dat er dingen bleven liggen terwijl dat eigenlijk niet kon. Terecht trok hij dus vanuit zijn verantwoordelijkheid aan de bel en zei dat eerst maar eens goed moest gebeuren waar de politie een wettelijke opdracht voor heeft, voordat nieuwe taken werden aangepakt. Zo ongeveer denk ik dat de jurist De Wijckerslooth heeft geredeneerd, al moet ik bekennen dat ik het gewraakte artikel niet meer heb kunnen vinden.

Waar men zich ernstig ongerust over dient te maken is of er binnen de politie en binnen de betrokken departementen wel iemand voldoende afstand kan nemen om door de bomen heen het bos te blijven zien. Het zou niet helemaal verrassend zijn als blijkt dat dit niet het geval is. Afstand nemen kunnen de verantwoordelijke bestuurders niet goed want het politieapparaat moet wel blijven doordraaien. We kunnen ons niet veroorloven om vitale functies tijdelijk of op langere termijn onvervuld te laten omdat we ze niet kunnen inpassen in ons organisatieschema. De neiging zal dus groot zijn om alleen in detail te reorganiseren, op de plaatsen waar iedereen ziet dat er veel dingen fout lopen. Men reorganiseert daar waar een voorgestelde verbetering overzichtelijk en de gevolgen voorspelbaar lijken te zijn.

Dat zou een valide reden kunnen zijn, waarom van al die interne organisaties van de laatste decennia zo weinig is terecht gekomen. De andere reden is dat wijzigingen altijd worden uitgewerkt in commissies waarin de verschillende belangen binnen het apparaat op evenwichtige wijze zijn vertegenwoordigd. Die belangen worden in de adviezen tegen elkaar uitgeruild, met als resultaat dat alle zelfstandige koninkrijkjes binnen de dienst onaangetast blijven.

Het resultaat van de ambtelijke reorganisaties, dat is voorspelbaar, zal ook om de laatste reden altijd onvoldoende blijven, dat heeft het verleden uitgewezen.

Een effectieve reorganisatie zou daarom eigenlijk moeten worden voorbereid door een complete buitenstaander, die niet belast is met enige kennis van zaken omtrent de bestaande organisatie, maar wel begrip heeft voor de eisen die aan een politieapparaat moeten worden gesteld en van de werking van organisaties als zodanig. Hij zou moeten beginnen met de analyse van alle op zich zelf staande functies van het apparaat en zich daarbij niets moeten aantrekken van hoe het in de ambtelijke terminologie wordt genoemd, maar alleen van hoe het werkt in de praktijk. Vervolgens zou hij moeten bekijken wat zonder schade voor de overige taken kan worden afgestoten. Onder afstoten dient te worden verstaan het onderbrengen in een eigen zelfstandig apparaat of het over hevelen van de taak naar een bestaande commerciële of naar een andere ambtelijke organisatie. Ik noem een paar voorbeelden, maar het lijkt me zeker dat er nog veel meer zijn.

Voorbeeld van een taak die zonder moeite zou kunnen worden afgestoten is de regeling van het verkeer. Ten dele kan dat een gemeentelijke taak worden en voor het overige zou een nieuwe ZBO moeten worden opgericht die voor het provinciale en rijksverkeer zorgt en voor de coördinatie tussen de gemeenten.

Arrestatie is een politiezaak, maar bewaring zou in huizen van bewaring en niet in politiecellen plaats moeten vinden[9].

Het doen van aangifte en de administratieve verwerking ervan kan via het internet, desnoods met professionele hulp in internet cafés, door een apart daarvoor opgezet administratief apparaat onder toezicht van de politie.

De informatieverzameling en uitwisseling tussen de verschillende politie regio’s zou heel goed een zelfstandig I.T. apparaat kunnen worden, met afdelingen op ieder politiebureau, dat rechtstreeks ressorteert onder de minister van Binnenlandse Zaken, die tevens kan zorgen voor de beveiliging ervan.
De bestrijding van kleine criminaliteit is veel meer een kwestie van voorkomen dan bestraffen. Het is de kleine criminaliteit die de rechterlijke en straftoemetingsorganisatie nu al jaren lang verstopt houdt omdat beide organisaties niet voor de afhandeling ervan geschikt zijn[10].

Als nu blijkt dat maar 25% van de beschikbare tijd binnen het politieapparaat effectief[11] wordt besteed, dan is in ieder geval duidelijk dat de organisatie niet kan deugen. Daar hoeft dan geen onderzoek meer naar te worden gedaan. Het wordt tijd voor onorthodoxe methoden om het politieprobleem op te lossen.

---

1. Veel mensen hebben geen idee hoe een ambtelijk apparaat werkt, zelfs niet als ze er zelf midden in zitten. Voor de werking van grote apparaten hebben mensen geen instincten. De biologie leert dat we door onze genen geprogrammeerd zijn om te leven in betrekkelijk kleine groepen, nooit groter dan honderd man en liefst niet meer dan vijftig. Voor de samenwerking in hele grote groepen hebben we geen intuïtieve kennis en vaardigheden. Het is dus wel mogelijk dat Kuiper niet beseft waarom wat hij deed een doodzonde is en niet zo maar de overtreding van een onbegrijpelijke ambtelijke regel. Ambtelijke regels zijn er zoveel, dat de politie ze onmogelijk allemaal kan respecteren als ze ook nog gewoon hun werk willen doen. Dat is het standpunt van de gemiddelde agent
2. De ministeriële verantwoordelijkheid, die vroeger inhield dat een minister behoorde af te treden als een ambtenaar een ernstige fout had gemaakt, bestond bij de gratie van het feit dat een ambtenaar deed wat hem door zijn meerdere en uiteindelijk dus de minister werd opgedragen.
3. Een paar dagen nadat het conflict in de publiciteit kwam op 29 maart 2004 was er over de kwestie op de televisie een debat tussen Wallage, de burgemeester van Groningen, en Borghout, de commissaris van de koningin in Noord Holland en voormalig SG van Justitie. De burgemeester vloeide zo over van begrip voor de hoofdcommissarissen Kuiper en Welten en Borghout op zijn beurt weer voor de burgemeester, dat van een verduidelijking van de geschonden norm voor het publiek geen sprake kon zijn.
4. Men beschouwde het geloof ik als een soort publiciteitsstunt, maar dat is niets voor De Wijckerslooth. Het is bittere werkelijkheid. De politie doet dingen niet die wel een hoge maatschappelijke prioriteit hebben, om andere dingen te kunnen blijven doen die nog belangrijker zijn. Het is evident dat die taken die de politie nalaat nu elders moeten worden ondergebracht als we het met zijn allen eens zijn over hun hoge sociale prioriteit.
5. De extra bedragen die met de rechterhand ter beschikking worden gesteld worden soms weer met de linker wegbezuinigd, maar per saldo is toch de groei van het politiebudget de laatste decennia alleen overtroffen door de groei van de financiering in de zorg. Maar met het geld wordt bij de politie uit gebrek aan organisatie weinig nuttigs gedaan.
6. Er zijn een aantal redenen waarom een organisatie niet meer dan een of twee duidelijke taken dient te hebben en nooit taken die elkaar in de praktijk blijken te bijten. Een ervan is de overzichtelijkheid. Overzicht bij de leiding is een eerste voorwaarde voor het goed functioneren. Binnen een organisatie gelden bepaalde algemene regels. Besluiten binnen de organisatie hebben precedentwerking. De regels die met het oog op de ene taak zijn opgesteld kunnen wel heel verkeerd werken voor de andere en vanwege de precedentwerking mag je niet doen wat in de ene afdeling nodig is maar in de andere een verkeerd voorbeeld zou zijn. Mensen die geschikt zijn voor de ene taak kunnen heel ongeschikt zijn voor een andere. Toch zitten ze in hetzelfde beoordeling en bevorderingssysteem. Al dit soort problemen kunnen vermeden worden als de organisatie maar een taak heeft die voor iedereen duidelijk is.
7. In België waar men mede door de federalisering een tijdlang onafhankelijk van elkaar opererende politiekorpsen had, is men er wel achter gekomen hoe desastreus dat kan zijn voor met name de opsporing.
8. Door het verschil in opleiding en dagelijkse werkzaamheden tussen politie en O.M. is er ook een belangrijk verschil in de wijze waarop in beide organisaties de taak van de politie wordt gezien. Het O.M. vindt dat haar gegevens moeten worden aangeleverd waarmee bij de rechter een veroordeling kan worden verkregen jegens verdachten. De politie vind het zelf haar taak om boeven achter de tralies te krijgen. Daar blijkt in de praktijk nogal eens een belangrijk verschil in te zitten.
9. Huizen van bewaring zijn er nu te weinig, dus we moeten wel, maar politiecellen zijn niet op bewaring ingericht. Opsluiten van arrestanten op politiebureaus voor meer dan een paar uur heeft behalve organisatorische ook andere, waaronder hygiënische bezwaren. De opsluiting wordt tegen niet professionele verdachten als pressiemiddel gehanteerd. Te vaak worden door de politie opgestelde bekentenissen door verdachten uitsluitend ondertekend om aan gevangenhouding in een politiecel te ontkomen.
10. Daar hadden Kuiper en Welten dus gelijk in, maar ze hebben nagelaten hun gelijk in het juiste kader te presenteren. Bovendien is hun voorstel onvoldoende en waarschijnlijk op zich niet helemaal effectief. Bestraffing, ook van kleine criminaliteit, blijft nodig als onderdeel van het voorkomingsbeleid en de bestraffing zal via rechtsregels moeten blijven plaats vinden. De rechtsregels en de straftoemeting moeten wel beter op de kleine criminaliteit worden aangepast en waarschijnlijk zou de kleine criminaliteit in al zijn geledingen van de berechting en bestraffing van de zware criminaliteit dienen te worden losgekoppeld.
11. Onder effectief dient hier te worden verstaan een wijze die ingrijpt in de samenleving op de manier die ooit bij de taakstelling van de politie was voorzien. Natuurlijk horen er ook werkzaamheden te worden verricht die alleen intern van belang zijn, want de organisatie dient in stand te worden gehouden, maar dat mag nooit 75% of meer van de beschikbare tijd opslokken.

---

Dit essay verscheen eerder op het Blog van Toon Kasdorp